Scienze delle finanze

Materie:Riassunto
Categoria:Scienze Delle Finanze
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Testo

IL SETTORE PUBBLICO DELL’ECONOMIA
I bisogni pubblici
I bisogni economici possono essere avvertiti dall’uomo, e quindi si parlerà di bisogni individuali (cioè che l’uomo li avvertirebbe anche se vivesse isolato, come ad esempio l’alimentazione), ma anche dalla collettività, e sono detti quindi collettivi (cioè tutti quei bisogni che non avvertirebbe se non vivesse a contatto con i suoi simili, come ad esempio la difesa da attacchi, la tutela delle persone e dei beni).
La distinzione tra bisogno individuale e bisogno collettivo si basa su un criterio soggettivo, se vengono avvertiti individualmente o collettivamente.
Bisogni pubblici e bisogni privati
I bisogni pubblici sono quelli soddisfatti dalla pubblica amministrazione, attraverso l’erogazione di beni e servizi pubblici.
I bisogni privati sono quei bisogni soddisfatti da noi stessi, attraverso l’acquisto dei beni e dei servizi.
La distinzione tra bisogni pubblici e privati si basa su un criterio oggettivo, cioè se i beni e i servizi atti a soddisfarli appartengono alla Pubblica amministrazione oppure sono oggetto di scambio nel mercato.
Il bisogno collettivo non coincide sempre con bisogno pubblico, infatti non è sempre lo stato che risponde ai bisogni della collettività. Sono gli organi politici che devono stabilire quali bisogni devono essere soddisfatti mediante la Pubblica amministrazione e quali attraverso le iniziative dei privati.
• Esistono bisogni che solo lo Stato può soddisfare, perché corrispondo alle funzioni pubbliche essenziali ed esclusive, come ad esempio la difesa.
• Altri invece che sono soddisfatti dallo Stato e da altri enti pubblici perché questi sono in grado di provvedervi con minori costi sociali, come ad esempio la necessità di infrastrutture.
• Infine ci sono bisogni che è preferibile che sia lo stato a soddisfarli, ma volendo anche i privati potrebbero soddisfarli. Questi sono i bisogni di merito, e sono ad esempio l’istruzione, la sanità, ecc.
I servizi pubblici
Sono quei servizi erogati dallo Stato o dagli enti pubblici, per soddisfare fini di pubblico interesse.
Possono essere indivisibili e divisibili:
• Indivisibili, o generali, che sono destinati alla collettività considerata nel suo insieme, ad esempio la difesa, l’ordine pubblico, la punizione dei reati, la realizzazione di infrastrutture, ecc. in questo caso non è possibile determinare la parte goduta da ogni singolo cittadino perché ognuno fruisce dell’intero risultato del servizio.
• Divisibili, o speciali, che sono prestati dalla Pubblica amministrazione ai singoli cittadini, che ne fruiscono individualmente. Il servizio si suddivide in tante prestazioni, rese a chi le richiede e nella misura richiesta. Ed è quindi possibile determinare la parte utilizzata da ciascuno. Sono servizi divisibili l’istruzione, i servizi sanitari, i trasporti pubblici, il servizio postale, ecc.
Molti servizi speciali hanno la caratteristica dell’esternalità, cioè è vero che viene avvantaggiato il singolo, ma il servizio produce allo stesso tempo effetti positivi alla collettività. Ad esempio l’istruzione è utile a coloro che frequentano la scuola, ma avvantaggia anche le aziende che potranno disporre di personale qualificato ed è utile anche alla collettività, in quanto è interessata alla diffusione della cultura.
L’attività economica della pubblica amministrazione
Il mercato funziona grazie agli scambi e la formazione dei prezzi, secondo la legge della domanda e dell’offerta e in base ai calcoli della convenienza individuale. Questi meccanismi non reggono di fronte alle particolari caratteristiche dei beni e dei servizi pubblici, e si parla quindi di fallimento del mercato:
• Per i servizi indivisibili non c’è domanda individuale, ne l’offerta di prestazioni singole e quindi non c sono i presupposti per gli scambi e per la formazione dei prezzi;
• I servizi divisibili, pur avendo domanda individuale, producono generalmente effetti di esternalità, e quindi non è giusto che gli utenti che richiedono questo servizio abbiano totalmente a loro carico il costo di un servizio che produce utilità alla collettività.
• I beni e i servizi di merito devono essere accessibili a tutti, ma spesso succede che il prezzo che si forma in base alla legge della domanda e dell’offerta è troppo alto per classi meno abbienti.
• La creazione di infrastrutture richiede una quantità elevata di capitali. Inoltre i benefici si trarranno nel lungo periodo e quindi i vantaggi sono troppo lontani per indurre i privati ad affrontare il costo.
Nel sistema economico di distinguono il settore privato e il settore pubblico:
• settore privato: le imprese producono beni e sevizi destinati allo scambio, che vengono offerti nel mercato e quindi hanno un prezzo; in questo settore non operano solo le imprese ma anche organizzazioni che non hanno scopo di lucro, ed erogano servizi utili alla collettività, i quali costo vengono coperti tramite risorse proprie (settore no profit, che è un settore con sue caratteristiche, diverso quindi dalle imprese lucrative e dalla Pubblica amministrazione).
• settore pubblico: dove la Pubblica amministrazione produce beni e servizi che non sono destinati alla vendita, ma sono messi a disposizione della collettività e il costo è a carico di tutti i cittadini mediante il prelievo dei tributi.
Le attività svolte da questi due settori hanno differenze, ma sono allo stesso tempo legate tra loro.
Differenze:
• le scelte economiche nel settore privato si basano sulla libera contrattazione, mentre nel settore pubblico le scelte sono operate unilateralmente dallo stato e imposte ai cittadini:
• nel settore privato ogni operatore valuta individualmente la convenienza di una scelta, secondo criteri di tornaconto e profitto individuale; nel settore pubblico le scelte sono effettuale dal Governo, e corrispondono all’interesse della collettività;
• nel settore privato le imprese coprono i costo con i ricavi ottenuti dalla vendita, mentre nel settore pubblico il costo dei servizi viene supportato da tutti i cittadini.
Aspetti che legano il settore privato a quello pubblico:
• il settore pubblico presuppone il settore privato, in quanto le risorse finanziarie necessari8e a realizzare gli interessi pubblici derivano dall’attività economica dei privati;
• l’attività del settore pubblico può costituire uno strumento di intervento in grado di favorire lo sviluppo e la stabilità del settore economico privato.
La scienza delle finanze e il diritto finanziario
Come ogni attività economica, anche quella del settore pubblico presuppone la disponibilità di un complesso di mezzi finanziari che vengono acquisiti dalla Pubblica amministrazione (entrate pubbliche) e vengono spesi per i bisogni della collettività (spese pubbliche).
Attività finanziaria pubblica: attività mediante la quale lo stato e gli enti pubblici si procurano e impiegano i mezzi necessari a realizzare i fini di pubblico interesse.
Fenomeno finanziario: insieme di operazioni che costituiscono l’attività finanziaria.
Il fenomeno finanziario può essere esaminato sotto l’aspetto economico, politico e giuridico:
• il fenomeno finanziario ha carattere economico. La pubblica amministrazione deve provvedere a soddisfare i bisogni pubblici attraverso l’utilizzo di mezzi che sono però limitati. Si dice che quest’attività è razionale se garantisce un corretto impiego delle risorse, per ottenere i migliori vantaggi per la collettività. Le scelte pubbliche sono più o meno convenienti a seconda se producano effetti positivi o negativi sul sistema economico nazionale.
• Il fenomeno finanziario ha carattere politico. I fini da realizzare e gli strumenti sono stabiliti dagli organi di governo secondo una valutazione politica dell’interesse collettivo.
• Il fenomeno finanziario ha carattere giuridico, in quanto l’attività del settore pubblico si realizza attraverso un insieme di rapporti e di atti regolati dalla legge. Le scelte della politica finanziaria infatti sono imposte all’osservanza dei cittadini.
La scienza delle finanze è la disciplina che studia l’attività finanziaria sotto il profilo economico. In passato questa disciplina aveva come oggetto soprattutto le fonti di entrata, ovvero il prelievo dei mezzi finanziari; oggi lo studio si estende anche all’impiego dei mezzi finanziari e comprende quindi tutta l’attività del settore pubblico.
La scienza delle finanze è strettamente legata ad altre discipline come l’economia politica, la politica economica e la statistica.
Diritto finanziario: complesso di norme che regolano l’attività finanziaria pubblica.
Diritto tributario: norme che regolano i rapporti tra i cittadini e lo Stato.
Teorie sull’attività finanziaria
- Teoria dello scambio: questa teoria risale all’inizio dell’800 (periodo liberale) e sostiene che i prodotti degli enti pubblici devono essere scambiati con i tributi pagati dai cittadini e questo ne determina il prezzo. Questa teoria non tiene conto del fatto che il prezzo deve formarsi sul mercato;
- Teoria del consumo: l’attività finanziaria viene considerata da Say come un consumo improduttivo di ricchezza, perché sottrae ai privati un reddito che questi potrebbero, invece, destinarla alla produzione. Questa teoria riflette l’epoca storica in cui p stata formulata, ovvero quella delle monarchie assolute, dove il sovrano teneva tutto il denaro pubblico per sé;
- Teoria della produzione: questa teoria si presenta come una reazione alla teoria precedente. Secondo Wagner, infatti, le spese pubbliche sono direttamente produttive, perché trasformano le risorse materiali (i tributi) in beni immateriali (giustizia, civiltà). Secondo Stein, invece, le spese pubbliche sono indirettamente produttive, perché con la creazione di servizi pubblici si creano le condizioni per un aumento della produzione della ricchezza;
- Teoria marginalista: secondo questa teoria nella scala dei bisogni di ogni persona i bisogni individuali si alternano con quelli pubblici e le persone li soddisfano entrambi con gli stessi criteri. I primi li soddisfano direttamente, mentre gli altri tramite i tributi pagati agli enti pubblici. Questi tributi sono obbligatori perché spesso un individuo non avverte i bisogni pubblici e quindi non sono in grado di inserirli nella scala dei bisogni;
- Teoria della votazione: parte dal presupposto che la popolazione voti quel governo che meglio soddisfa i propri bisogni. Spesso, però, chi vota lo fa “per partito preso”, a prescindere dai programmi che i partiti propongono;
- Teoria politica: questa teoria considera l’attività finanziaria come la manifestazione del potere dello stato a cui i cittadini devono sottostare e per questo sono costretti a pagar i tributi imposti dallo stato. Questo è un atto dovuto da pare dei cittadini che in questo modo sostengono l’attività dello stato;
- Teoria sociologica: è fatta da persone che vedono l’attività finanziaria come uno strumento di lotta contro i gruppi sociali per il mantenimento o la conquista del potere. I bisogni pubblici sarebbero quindi delle illusioni create dalle classi dirigenti, che in questo modo si procurerebbero i mezzi per sostenere chi li aiuta, come per esempio i giornalisti;
- Teoria delle scelte: nelle decisioni dello stato, che spesso non sono razionali, influiscono degli elementi di natura politico – sociale, aspirazioni e interessi personali oppure condizionamenti esterni.
LA POLITICA FINANZIARIA
Il ruolo dello stato nell’economia. Evoluzione storica
TEORIA CLASSICA
- finanza neutrale: Inizialmente l’attività del settore pubblico aveva come unico obbiettivo quello di ottenere una quantità di entrate capace di coprire le spese dello stato. Si pensava infatti che la finanza pubblica dovesse essere neutrale, cioè non doveva turbare le condizioni di equilibrio che si determinavano spontaneamente.
Secondo i principi del liberismo, gli economisti classici e neoclassici del XIX secolo ritenevano che il meccanismo automatico di formazione dei prezzi nel mercato fosse capace di utilizzare tutti i fattori della produzione. Lo Stato infatti non doveva intervenire sul mercato ma soltanto sulla giustizia.
Nella seconda metà del XIX secolo nacquero politiche che avevano finalità di sviluppo e di redistribuzione del reddito. Lo Stato inizia quindi ad intervenire in settori nuovi, come l’istruzione e la sanità, che fino a prima erano gestiti da organi religiosi, con lo scopo di avvantaggiare le classi meno abbienti. Lo stato interviene anche nel campo della produzione, come le ferrovie.
TEORIA KENESYANA
- Finanza funzionale: Tra le due guerre mondiali e per effetto della crisi del ’29 si capì che il mercato non è in grado da solo di ottenere l’equilibrio. Con Keynes nascono nuove concezioni di politica economica e si da una svolta all’attività finanziaria pubblica, che inizia ad avere una funzione attiva nei confronti del sistema, e si parla quindi di finanza funzionale. L’attività finanziaria diventa uno strumento di politica economica: è un mezzo di cui lo stato può servirsi per promuovere lo sviluppo economico, correggere gli squilibri e attuare una più equa distribuzione del reddito.
Politica fiscale o finanziaria: insieme degli interventi in campo economico effettuati con strumenti della finanza pubblica. La politica fiscale presenta degli aspetti negativi:
• Gli interventi della politica fiscale a volte risultano inefficaci perché gli operatori economici privati sono in grado di calcolare in anticipo lo possibili conseguenze di una manovra fiscale prima ancora che essa venga attuata, e possono quindi modificare la loro attività nei modi che ritengono più convenienti;
• Gli organi politici adottano manovre dirette ad alleggerire il prelievo fiscale mentre s trovano in difficoltà quando devono aumentare il prelievo fiscale, perché questo potrebbe diminuire il consenso elettorale;
per questi motivi le scuole di pensiero economico hanno rivalutato il liberismo, senza però escludere la finanza pubblica, e ritengono che l’intervento dello stato nell’economia deve essere ridimensionato in quanto bisogna lasciare spazio all’iniziativa privata.
Condizioni di equilibrio del sistema
Il sistema si trova in equilibrio quando l’offerta globale è pari alla domanda globale.
L’offerta globale è costituita dall’insieme di beni e servizi prodotti o importati dal paese, e corrisponde quindi al reddito nazionale.
La domanda globale è costituita dalla somma dei consumi, degli investimenti e dal flusso delle esportazioni. La domanda per i consumi privati proviene dalle famiglie, che spendono tutto o in parte il loro reddito monetario, costituito dai compensi percepiti come corrispettivo per aver fornito alle imprese i fattori necessari alla produzione. La parte del reddito non destinata ai consumi costituisce il risparmio.
La domanda per gli investimenti proviene dalle imprese.
La condizione essenziale per l’equilibrio del sistema è che tutto il denaro risparmiato dalle famiglie affluisca nel mercato dei capitali e venga investito dalle imprese. Se il denaro venisse mantenuto in forma liquida o investito in beni improduttivi, come oro o oggetti da collezione, uscirebbe dal circuito economico e le imprese sarebbero costrette a ridurre gli investimenti e la produzione, data la difficoltà a reperire i mezzi finanziari.
Per assicurare la stabilità al sistema occorre che ci sia una proporzionalità tra domanda per i consumi e domanda per gli investimenti:
• Se i consumi sono alti mentre e gli investimenti sono bassi, le imprese non hanno strutture adeguate per espandere la produzione e far fronte alla domanda dei consumatori, e quindi il prezzo aumenta e rimane elevato.
• Se gli investimenti sono alti e i consumi sono bassi, le imprese si trovano ad avere impianti e attrezzature con un potenziale produttivo maggiore rispetto al necessario e quindi si trovano a produrre una quantità maggiore di beni rispetto alla domanda, che può essere assorbita dal mercato oppure si trovano a lasciare inutilizzati i fattori produttivi. In entrambi i casi se entra in crisi.
La pubblica amministrazione come operatore del sistema economico
Lo stato preleva una parte del reddito delle famiglie e delle imprese per provvedere all’organizzazione dei servizi pubblici.
Per quanto riguarda l’offerta globale, oltre ai servizi prodotti dalle imprese vanno aggiunti i beni e i servizi prodotti dalla pubblica amministrazione e messi a disposizione della collettività.
Per quanto riguarda la domanda globale alla spesa delle famiglie per i consumi e alla spesa delle imprese per gli investimenti bisogna aggiungere la spesa della pubblica amministrazione che è diretta sia a soddisfare i bisogni della collettività e sia alla creazione di infrastrutture, impianti, beni durevoli che arricchiscono l’apparato nazionale.
L’equilibrio generale del sistema si può riassumere con la formula:
Y=C+I+G
Y=pil; C=consumo; I=investimenti; G=spesa pubblica.
L’attività finanziaria incide sulla situazione delle famiglie e delle imprese che operano nel settore privato. Il prelievo dei tributi corrisponde ad un onere per i cittadini e riduce la disponibilità del loro reddito. Le famiglie colpite da elevate imposte tendono a ridurre i consumi e a non risparmiare.
Politica fiscale e politica monetaria
La politica monetaria è costituita dall’insieme delle misure adottate dalla Banca Centrale per regolare l’offerta di moneta. Gli strumenti della politica monetaria sono:
• La manovra del tasso ufficiale di sconto;
• La variazione del coefficiente di riserva obbligatoria;
• Le operazioni di mercato aperto.
Questi consentono alla Banca Centrale di regolare la creazione di moneta, e quindi aumentare o ridurre la quantità di mezzi di pagamento in circolazione.
Modificando l’offerta di moneta si modifica la capacità di spesa delle famiglie e delle imprese e quindi di consumare e investire
Vantaggi della politica monetaria:
• La politica monetaria è più rapida e tempestiva di quella fiscale, le manovre monetarie sono effettuate infatti in tempi brevi e possono essere facilmente modificate a seconda delle necessità. Gli interventi della politica fiscale invece, richiedono tempi molto lunghi e quindi possono non essere efficienti.
• Le manovre monetarie sono meno soggette a condizionamenti politici, infatti le Banche Centrali sono in una posizione di autonomia rispetto al Governo e possono adottare i provvedimenti necessari per l’economia, anche se politicamente impopolari.
Limiti della politica monetaria:
• Nei periodi di grave crisi economiche le manovre monetarie possono essere poco efficaci: se i ricavi sono bassi non basta semplicemente aumentare la moneta in circolazione per indurre le imprese ad investire, ma è necessario lasciare spazio alla politica fiscale ad esempio attraverso un programma di investimenti pubblici.
• Le manovre monetarie incidono sui tassi di interesse, rendendo l’economia meno stabile.
• La politica monetaria ha effetti solo nel breve periodo, non è adatta a realizzare obbiettivi a lungo termine.
È importante che politica monetaria e politica fiscale siano coordinate, per evitare gravi problemi.

GLI OBBIETTIVI E GLI STRUMENTI DELLA FINANZA PUBBLICA
Gli obbiettivi della politica finanziaria
I principali obbiettivi sono:
• Soddisfare i bisogni collettivi attraverso la produzione di beni e servizi pubblici;
• Promuovere lo sviluppo economico del paese;
• Assicurare la stabilità del sistema economico;
• Attuare un’equa distribuzione del reddito.
Gli organi politici, per ottenere questi obbiettivi, devono attuare delle scelte:
• Se l’attività pubblica deve svolgersi per realizzare tutti gli obbiettivi o solo alcuni;
• Quali, fra gli obbiettivi da raggiungere, hanno priorità;
• Quanta ricchezza va utilizzata per realizzare gli obbiettivi.
Tutte queste scelte dipendono dall’indirizzo politico del paese.
-Se si tratta di uno stato liberista, si porrà due obbiettivi: assicurare il finanziamento delle funzioni pubbliche e promuovere lo sviluppo economico nel lungo periodo; mentre per tutto il resto si lascia spazio all’iniziativa privata senza intervenire sugli squilibri e sulla distribuzione del reddito.
-Se si tratta di uno stato con un maggiore intervento pubblico, il settore pubblico si espanderà con obbiettivi maggiori: oltre a svolgere le funzioni essenziali e a promuovere lo sviluppo, lo stato avrà il compito di correggere gli squilibri e di distribuire la ricchezza e di soddisfare i bisogni collettivi attraverso i servizi sociali.
Gli strumenti della finanza pubblica
Ci sono principalmente 4 strumenti:
• La politica della spesa pubblica, qualunque attività richiede l’utilizzo di mezzi, sia per produrre beni e servizi, sia per incentivare l’attività dei privati, mediante i sussidi e le sovvenzioni. La spesa pubblica immette nel mercato un flusso di denaro che alimenterà i consumi e gli investimenti con effetti immediati sulla domanda.
• La politica delle entrate pubbliche, che forniscono alla Pubblica amministrazione i mezzi necessari per finanziare le spese pubbliche. La principale fonte è il prelievo di tributi.
• La politica di bilancio: il bilancio è il quadro contabile che registra le entrate e le spese dello stato. Esso consente di coordinare la manovra della spesa con la manovra delle entrate e di programmare gli effetti complessivi.
• L’intervento nelle attività produttive. In questo caso lo Stato si avvale degli strumenti del settore privato: le imprese pubbliche infatti producono beni e servizi destinati alla vendita. Tutto questo può esistere in un regime di monopolio o di concorrenza con i privati.
La politica di sviluppo
Il problema dello sviluppo economico è diverso a seconda se si tratti di un paese arretrato o di un paese sviluppato. Per quanto riguarda i paesi arretrati il primo obbiettivo è quello di uscire dalla povertà e dare l’impulso per lo sviluppo delle attività produttive. Nei paesi sviluppati invece l’obbiettivo è quello di assicurare che l’attività produttiva cresca in funzione dell’aumento demografico e delle innovazioni tecnologiche.
Per permettere lo sviluppo è necessario che il mercato disponga di tutte le risorse produttive, perché anche se mancasse una sola risorsa, si impedirebbe lo sviluppo del sistema.
La politica di sviluppo agisce a lungo termine e ha lo scopo di incrementare l’offerta per accrescere la capacità produttiva della nazione. Lo strumento principale è la spesa pubblica, che manifesta i suoi effetti nel lungo periodo. Ad esempio la spesa per il potenziamento della ricerca scientifica premette il progresso tecnologico; oppure la spesa per l’istruzione permette una migliore qualificazione professionale.
La politica di stabilizzazione
In un sistema economico dove le forze di mercato sono lasciate libere, tende a svilupparsi un andamento ciclico che alterna fasi di ripresa e di espansione a fasi di recessione e crisi. L’espansione è caratterizzata dall’incremento della produzione e dall’occupazione, e da un aumento dei prezzi (quindi inflazione); la fase di recessione è caratterizzata da una caduta dei consumi e degli investimenti e dalla disoccupazione.
Secondo la teoria Keynesiana gli squilibri sono dovuti alla domanda, che nel periodo di espansione è troppo alta, mentre nel periodo di recessione è troppo bassa. L’intervento dello stato ha l’obbiettivo di rendere più stabile l’economia, in modo da favorire l’occupazione nei periodi di recessione e diminuire l’inflazione nei periodi di espansione.
Questa politica consiste quindi nell’incrementare la domanda nel mercato è insufficiente e di frenare la domanda quando nel mercato è eccessiva.
Tutto questo viene fatto nel breve-medio periodo sia attraverso la politica della spesa che attraverso la politica delle entrate. Per creare nuova domanda nei periodi di crisi lo stato espande la spesa per i consumi e gli investimenti e incentiva i consumi e gli investimenti dei privati attraverso sovvenzioni; nei periodi di ripresa diminuisce la domanda aumentando il prelievo tributario, per limitare la capacità di spesa dei privati.
la politica di redistribuzione
Attuare un’equa distribuzione del reddito significa evitare le forti concentrazioni di ricchezza nelle mani di poche persone. Significa quindi evitare squilibri territoriali, fra zone sviluppate e zone depresse; evitare gli squilibri settoriali, fra i redditi dell’agricoltura, dell’industri e del terziario; evitare squilibri funzionali, fra capitale e lavoro.
Questa politica si propone di correggere gli squilibri manovrando le entrate e le spese pubbliche in modo da limitare il reddito di alcune categorie e di incrementare quello di altre categorie. Quindi si dovrà accentuare il prelievo di tributi sulle categorie con maggiore capacità economica e prevedere l’erogazione di spese a favore delle categorie economicamente più deboli.
LA STRUTTURA DELLA SPESA PUBBLICA
La spesa pubblica
La spesa pubblica è costituita dall’insieme dei mezzi finanziari erogati dallo Stato e dagli Enti pubblici per il raggiungimento di un fine collettivo.
Il fabbisogno finanziario è la quantità di moneta necessaria alla Pubblica amministrazione in un determinato periodo di tempo per la realizzazione degli obbiettivi prefissati.
Sotto l’aspetto economico, la spesa pubblica è il complesso delle risorse che in un determinato periodo di tempo sono gestite dal settore pubblico per organizzare i servizi e produrre i beni pubblici oppure per sovvenzionare le famiglie, le imprese e gli enti locali.
Il rapporto tra spesa pubblica r pil (S/PIL) indica quanta parte del reddito nazionale è gestita ogni anno dalla Pubblica amministrazione e quanta parte del reddito è destinata alla realizzazione dei fini collettivi. Questo permette di confrontare l’estensione del settore pubblico rispetto a quello privato e di valutare l’incidenza della finanza pubblica sull’economia di un paese.
Incremento della spesa pubblica
La spesa pubblica tende ad aumentare nel corso del tempo. A partire dall’800 questo aumento si è verificato in tutti gli stati. Questo fenomeno fu osservato da Wagner, che formulò la “legge storica dell’aumento della spesa pubblica”. Ha osservato che negli stati moderni la spesa pubblica cresce maggiormente rispetto alla crescita della popolazione. Questo incremento si nota sia perché la spesa pubblica è sempre maggiore e sia in rapporto al reddito, infatti la spesa pubblica utilizza una percentuale sempre maggiore del reddito nazionale. Negli ultimi anni gli stati hanno frenato questa continua crescita e hanno dato luogo quindi ad un inversione di tendenza.
L’aumento della spesa è solo apparente, infatti le spese sono espresse in moneta e il valore di questa cambia nel corso del tempo.
Se diminuisce il potere di acquisto della moneta e i prezzi aumentano, aumenterà anche il costo di tutti i servizi e quindi aumenterà anche la spesa pubblica, anche se l’attività dello stato non è cambiata.
Un aumento reale della spesa pubblica si ha quando lo stato si propone la realizzazione di nuovi obbiettivi ed estende la sua attività e anche quando intensifica la sua attività per realizzare obbiettivi preesistenti.
L’attività pubblica è indirizzata a due finalità:
• All’attività istituzionale, che garantisce l’indipendenza dello stato e l’ordinata convivenza della popolazione. Si manifesta mediante la difesa militare, la cura delle relazioni internazionali, la prevenzione e la repressione dei reati,m la regolamentazione dei rapporti fra i privati.
• Migliorare le condizioni di vita sul piano economico e sociale, quindi politica economica e politica sociale.
o La politica sociale ha come obbiettivo lo sviluppo intellettuale e materiale della società e il benessere degli individui. Inizialmente questi compiti non erano dello stato, ma appartenevano ai singoli, alle famiglie e organizzazioni private. Successivamente lo stato ha esteso i suoi interventi anche nella cultura, nella sanità, nell’istruzione, ecc.
o La politica economica ha lo scopo di favorire l’incremento e l’efficiente impiego delle risorse e correggere eventuali squilibri nel mercato. Anche questi compiti inizialmente erano lasciati ai privati, successivamente inizia ad occuparsene lo stato.
Le ragioni di incremento della spesa pubblica sono varie. Alcune sono legate allo sviluppo industriale, altre all’evoluzione degli stati in senso democratico. Alcune sono:
• La necessità di un impegno maggiore per adempire alle funzioni istituzionali dello stato, ad esempio la difesa militare richiede mezzi tecnologicamente avanzati;
• Gli elevati investimenti pubblici per le infrastrutture necessari per assicurare la crescita dell’economia;
• La nascita di nuovi bisogni collettivi dovuti all’industrializzazione;
• La necessità di servizi pubblici tecnologicamente più avanzati;
• La richiesta di servizi sociali;
• L’affermazione di principi costituzionali di uguaglianza e solidarietà, e quindi politiche d’intervento in favore delle classi economicamente più deboli;
• L’azione dei partiti di massa e dei sindacati per ottenere maggiori condizioni di benessere a favore degli strati della popolazione;
• La tendenza degli organi politici ad approvare progetti di spesa per ottenere maggiori consensi;
• La diffusione delle teorie keynesiane che vedono nella spesa pubblica lo strumento per combattere la disoccupazione e stabilizzare l’economia.
Classificazione delle spese pubbliche
Sotto il profilo economico si possono distinguere:
• Le spese per beni e servizi, che sono le somme sostenute per produrre i beni e i servizi pubblici e metterli a disposizione della collettività, ad esempio spese per la costruzione di opere pubbliche, per lo svolgimento delle funzioni pubbliche istituzionali, per la prestazione di servizi di pubblica utilità. Dato che presuppongono una controprestazione sono dette spese-prezzo.
• Le spese per i trasferimenti, che sono somme che la pubblica amministrazione eroga a favore di alcune categorie di soggetti senza ricevere in cambio nessuna controprestazione, e per questo sono dette spese-sussidio. A seconda dei destinatari si distinguono in:
o Trasferimenti a favore delle famiglie, come pensioni, assegni familiari, borse di studio;
o Trasferimenti a favore delle imprese, come i contributi a fondo perduto sovvenzioni e premi;
o Trasferimenti a favore degli enti pubblici o altre istituzioni, le erogazione e Regioni, Comuni enti locali, ecc.
Un’altra distinzione è quella tra:
• Spese correnti, che sono quelle spese che esauriscono la loro funzione nel corso dell’esercizio. Sono sostenute per assicurare il normale funzionamento delle istituzioni e dei servizi pubblici. Sono spese correnti gli stipendi del personale, le spese per l’ordinaria manutenzione degli edifici pubblici, le pensioni, gli assegni familiari, ecc.
• Spese in conto capitale, che sono quelle spese che svolgono la loro funzione nel periodo medio lungo. Servono per incrementare le risorse produttive del paese attraverso la produzione di infrastrutture e beni pubblici durevoli o attraverso il trasferimento di capitali a favore di aziende private. Sono spese in conto capitale le spese per l’acquisto di immobili, impianti o attrezzature.
Sotto il profilo giuridico amministrativo.
Secondo lo scopo si distinguono in:
• Spese di governo, destinate a soddisfare i fini di interesse pubblico, es spese per il funzionamento degli organi pubblici, per gli interventi in campo sociale ed economico;
• Spese d’esercizio, che sono sostenute per procurarsi le entrate, ad esempio le spese per l’accertamento e la riscossione di tributi.
Secondo il regime giuridico si distinguono in:
• Spese obbligatorie, che sono quelle spese previste da disposizioni vincolanti e inderogabili che ne determinano l’ammontare e la scadenza, e la Pubblica amministrazione è obbligata ad eseguirle senza possibilità di limitarne l’onere;
• Spese discrezionali, che sono spese disciplinate da norme che attribuiscono alla Pubblica amministrazione il potere di eseguirle quando si presenta la necessità, ad esempio l’acquisto di beni, l’esecuzione di opere, ecc.
Secondo il tempo si distinguono in:
• Spese ordinarie, che sono spese che ricorrono con una certa regolarità in quanto assicurano il soddisfacimento dei bisogni collettivi a carattere continuativo, ad esempio spese per la giustizia, per i servizi sociali;
• Spese straordinarie, che sono spese che si verificano una volta ogni tanto, come ad esempio spese per un terremoto o per la guerra.
Gestione amministrativa della spesa
La gestione della spesa pubblica è affidata alla Pubblica amministrazione.
Il procedimento per l’erogazione delle spese si articola in quattro fasi:
• L’impegno, che è l’atto con cui l’organo competente destina una somma di denaro ad una determinata spesa;
• La liquidazione, che è l’attività mediante la quale viene determinato il preciso ammontare della spesa. Questo ammontare non deve superare l’impegno;
• L’ordine di pagamento, che è l’atto con cui l’Amministrazione ordina l’esecuzione del pagamento, mediante l’ordine di pagamento la somma diventa esigibile;
• Il pagamento, che consiste nel dare la somma al creditore.
Struttura della spesa pubblica in Italia
In Italia il rapporto tra spesa pubblica e pil è ancora molto alto, infatti quasi la metà del reddito nazionale è gestita dallo stato, dalle regioni, dalle province, dai comuni, ecc.
L’onere maggiore è costituito dalle spese correnti. Questo è dovuto ai trasferimenti a favore delle famiglie.
Gli altri elementi che rendono la spesa così elevata sono gli interessi sul debito pubblico e le spese per il personale dipendente.
L’incidenza delle spese in conto capitale è molto inferiore. La parte più rilevante è costituita dalla costituzione di capitali fissi, per infrastrutture e beni durevoli, e dagli interventi in conto capitale a favore delle imprese, come i prestiti, i trasferimenti a fondo perduto, ecc.

EFFETTI ECONOMICI DELLA SPESA PUBBLICA
GLI EFFETTI DELLA SPESA PUBBLICA SULLA SPESA GLOBALE
L’incremento della spesa pubblica ha l’effetto di determinare un’espansione della domanda. Questo effetto è immediato nelle spese per beni e servizi (spese di produzione), che costituiscono il corrispettivo pagato dallo stato e dagli altri enti pubblici quando acquistano prodotti sul mercato.
Le spese di produzione rappresentano direttamente domanda per consumi o per investimenti da parte del settore pubblico.
Le spese di trasferimento non danno luogo a domanda da parte del settore pubblico, perché vengono erogate senza nessuna controprestazione. Nonostante questo sono molto utili alla collettività che in questo modo possono comprare beni a cui prima avrebbero dovuto rinunciare. Quindi anche le spese di trasferimento hanno l’effetto di espandere indirettamente la domanda globale. La domanda globale è il volume complessivo dei beni e servizi che gli operatori economici sono disposti ad acquistare in un determinato periodo di tempo.
Le spese correnti mettono in circolazione un flusso di reddito a breve termine, che alimenta la domanda di beni o servizi destinati a soddisfare i bisogni attuali della collettività.
Le spese in conto capitale realizzano l'impiego di mezzi finanziari in operazioni a medio – lungo termine e danno luogo a domanda di beni durevoli destinati alla produzione futura.
LA MANOVRA DELLA SPESA E GLI OBIETTIVI DELL’INTERVENTO PUBBLICO (non c’è sul programma)
La spesa pubblica costituisce un importante strumento della politica finanziaria. Ha vari effetti sul mercato:
- Effetti sullo sviluppo. Se l'obiettivo è quello di favorire nel lungo periodo lo sviluppo economico del Paese, la spesa pubblica viene manovrata in modo tale da incentivare la formazione di fattori produttivi e migliorarne l'efficienza. Il principale strumento è costituito dalle spese in conto capitale, che svolgono i loro effetti nel lungo periodo e pongono le premesse per la produzione futura. Per esempio, la creazione di infrastrutture.
- Effetti sulla distribuzione del reddito. Il principale strumento per una politica di redistribuzione è costituito dalle spese di trasferimento, che attuano lo spostamento di quote del reddito nazionale da un gruppo all'altro di cittadini. La redistribuzione individuale e sociale è realizzata principalmente mediante i trasferimenti a favore delle famiglie (pensioni sociali, sussidi). I trasferimenti alle imprese sono strumento per una politica di redistribuzione settoriale (ad esempio, contributi correnti o in conto capitale a favore dell'a coltura, del turismo o di altri settori che si intendono agevolare). I trasferimenti a favore degli enti locali consentono una redistribuzione del reddito a livello territoriale.
- Effetti sulla stabilizzazione. La politica della spesa ai fini della stabilizzazione economica si ricollega alla teoria keynesiana, secondo la quale gli squilibri che si presentano sono dovuti a carenza o a eccesso di domanda (fasi cicliche). La manovra correttiva consiste in un aumento della spesa pubblica, in modo da incrementare la domanda per consumi e per investimenti e stimolare la ripresa della produzione e dell'occupazione.
LA TEORIA DEL MOLTIPLICATORE
La politica della spesa, per i suoi effetti sulla domanda globale, influisce in modo determinante sul livello della produzione e del reddito. Questa funzione risulta più evidente se si considera la teoria keynesiana del moltiplicatore.
Secondo Keynes, quando nel sistema economico vi sono risorse inutilizzate (risparmio non investito), un incremento della spesa pubblica determina nel mercato una serie di reazioni a catena in conseguenza delle quali il reddito nazionale si incrementa in misura multipla rispetto alla variazione iniziale della spesa. Se lo stato attua un programma di spesa per investire il risparmio inutilizzato, il reddito nazionale si incrementa subito in misura pari al valore dell’opera pubblica realizzata. Questa crescita del PIL è determinata, quindi, dall’aumento dei consumi.
L’incremento del reddito è tanto maggiore quanto più è elevata la propensione al consumo. Un grande incremento del reddito nazionale provoca un effetto di accelerazione.
CRITICHE ALLA TEORIA KENESYANA
La teoria keynesiana della spesa pubblica è stata sottoposta a critiche da parte degli economisti di scuola monetarista e neoliberista che hanno messo in evidenza:
­ le ragioni che possono rendere in tutto o in parte inefficaci le manovre dirette ad
accrescere la produzione e l'occupazione;
­ la difficoltà delle manovre dirette a ridurre la spesa;
­ i rischi che possono derivare da un'eccessiva espansione della spesa.
Condizione necessaria perché si verifichi l'effetto del moltiplicatore è che esistano nel mercato, inutilizzate, tutte le risorse necessarie a produrre. In realtà, accade spesso che vi sia disponibilità di alcuni fattori produttivi e carenza di altri. Per esempio, c’è manodopera disoccupata ma mancano i capitali.
Inoltre queste manovre espansive comportano alcuni rischi, come l’inflazione della domanda, l’aumento delle importazioni dall’estero, rende difficile le iniziative provate.
Nel momento in cui lo stato vuole diminuire la spesa pubblica per evitare che la domanda diventi eccessiva, si creano di problemi relativi all’opinione pubblica, che è contraria, e lo manifesta attraverso degli scioperi.
L’EFFICIENZA DELLA SPESA PUBBLICA. L’ANALISI COSTI – BENEFICI (non c’è sul programma)
Uno dei metodi più diffusi per valutare l’efficienza di un progetto di spesa è l’analisi costi – benefici. Per costi si intendono gli oneri di qualunque genere e per benefici i vantaggi, legati alla realizzazione di un determinato progetto di spesa. Se i benefici superano i costi, sarà conveniente fare l’opera.
I principali limiti di questo sistema sono:
- la difficoltà di valutare in termini quantitativi costi e benefici che non hanno natura monetaria;
- la difficoltà di confrontare costi e benefici che non sono omogenei tra loro;
- il rischio che certe valutazioni vengano impostate in modo poco oggettivo.
Quindi questa analisi non può considerarsi un metodo sicuro.
LE ENTRATE PUBBLICHE
Le entrate pubbliche sono costituite dai mezzi finanziari che lo Stato egli altri enti pubblici acquisiscono per lo svolgimento della loro attività che soddisfano i bisogni collettivi.
La funzione delle entrate è quella di fornire alla Pubblica amministrazione le risorse necessarie per la copertura della spesa pubblica. Tali provengono da varie fonti e vengono prelevate con modalità ed effetti diversi.
Nel momento in cui lo Stato attinge all'una o all'altra fonte di entrata compie una scelta di politica economica; stabilisce, infatti, di porre l'onere della finanza pubblica a carico di determinate categorie di cittadini e di sottrarre risorse ad alcune attività del settore privato. Il ricorso alle diverse fonti di entrata va attentamente e consapevolmente programmato per evitare di produrre effetti negativi sull'economia nazionale e per ottenere, invece, risultati corrispondenti agli obiettivi che si intende realizzare.
Si può concludere che le entrate pubbliche hanno una duplice funzione:
• di mezzo di finanziamento;
• di strumento di politica economica.
CRITERI DI CLASSIFICAZIONE
Le entrate pubbliche possono classificarsi secondo vari criteri. Sotto il profilo dell'incidenza economica si distinguono in:
- Le entrate correnti sono alimentate dal flusso di reddito prodotto nell'anno dal settore privato e dal settore pubblico; le principali entrate correnti sono i tributi prelevati ai cittadini e i proventi delle pubbliche imprese. (IRPEF, IVA)
- Le entrate in conto capitale incidono sulla consistenza del patrimonio dello Stato (o altro ente pubblico).
- Le entrate per accensione di prestiti assorbono il risparmio liquido accumulato dai cittadini; per esempio l'emissione di titoli del debito pubblico, offerti sul mercato ai sottoscrittori dietro corresponsione di un interesse.
A seconda della loro ripetitività nel tempo le entrate si distinguono in:
- entrate ordinarie, che si rinnovano regolarmente ad ogni esercizio. Hanno carattere ordinario la massima parte dei tributi e i proventi delle imprese pubbliche.
- entrate straordinarie, che ricorrono in un solo esercizio o comunque saltuariamente e in via eccezionale. Sono esempi di entrate straordinarie le imposte applicate una volta tanto (una tantum) e i proventi dell'alienazione di beni patrimoniali.
A seconda della fonte da cui derivano le entrate possono essere:
- originarie, provenienti dai beni che appartengono allo Stato (o altro ente) a titolo di proprietà privata oppure dall'esercizio di imprese industriali o commerciali. Dal punto di vista giuridico sono disciplinate da norme di diritto privato. Le entrate originarie prendono il nome di prezzi e si distinguono in prezzi privati e prezzi pubblici (quando lo stato si comporta da privato).
- derivate, provenienti dalle economie private. Possono avere carattere coattivo o non coattivo. I prestiti sono entrate derivate non coattive, perché di regola vengono sottoscritti volontariamente da coloro che scelgono di investire i loro risparmi nei titoli del debito pubblico. Le entrate derivate coattive sono quelle che lo Stato e gli enti pubblici prelevano dalle economie private, grazie al loro potere di imperio.
I tributi sono prelievi coattivi di ricchezza imposti ai privati per provvedere ai fini di pubblico interesse. Queste sono le imposte, le tasse e i contributi.
Le sanzioni pecuniarie hanno un carattere punitivo e sono le multe (per reati gravi, come i delitti), le ammende (le contravvenzioni) e le pene pecuniarie.
I PREZZI
I prezzi sono entrate di natura non tributaria che lo Stato (o altro ente pubblico) trae da beni di sua proprietà o da proprie imprese.
Essi si distinguono in prezzi privati e prezzi pubblici.
Si dicono prezzi privati i proventi che l'ente pubblico ricava da cessioni di beni e prestazioni di servizi effettuate secondo i comuni meccanismi del mercato. Tali prezzi si formano secondo la legge della domanda e dell'offerta.
Ci sono anche i prezzi quasi privati. La loro caratteristica è che pur essendo formati dal mercato, sono influenzati in qualche misura dall'interesse pubblico,avvantaggiando anche la collettività.
Un esempio classico è dato dalla vendita del legname delle foreste demaniali: l'erte pubblico, infatti, procede al taglio del legname non a scopo di guadagno, ma al fine di conservare, per ragioni di interesse generale, l'integrità delle foreste. Se le foreste fossero in mano ai privati non se ne preoccuperebbero.
Sono prezzi pubblici i prezzi praticati dalle pubbliche imprese che producono vizi in regime di monopolio sociale.
Il prezzo pubblico, a differenza di quello privato e quasi privato, non è determinato dall'incontro della domanda e dell'offerta ma è stabilito unilateralmente l'impresa che produce il servizio.
In determinati casi si ritiene opportuno che i prezzi praticati dalle pubbliche imprese siano inferiori al costo di produzione. Si tratta di prezzi politici, che sono giustificati dall’utilità sociale di determinati servizi, che si vogliono rendere accessibili al maggior numero di persone ponendo una parte del costo a carico della collettività.
I TRIBUTI
I tributi sono le entrate che gli enti pubblici, prelevano dalle economie private per provvedere alla prestazione dei servizi pubblici e al conseguimento degli altri obiettivi di pubblico interesse. Comprendono le imposte, le tasse e i contributi.
La tassa è il tributo prelevato a carico di coloro che fanno domanda di un servizio speciale fatto su richiesta del cittadino. La tassa pagata da chi richiede il servizio, copre solo una parte del costo di questo, la differenza viene pagata dalla collettività mediante le imposte.
In base alla natura del servizio, ci sono tasse amministrative, giudiziarie e industriali.
Le tasse amministrative sono dovute dai cittadini agli organi della pubblica amministrazione per ottenere il riconoscimento di un diritto e per poterne esercitare le attività.
Possono riferirsi:
- alla vita civile dei cittadini (tasse per gli atti dello stato civile, per i certificati anagrafici);
- alla vita economica (tasse per la concessione di fiere e mercati);
- alla vita culturale (tasse scolastiche).
Le tasse giudiziarie sono dovute per l’esercizio della funzione giurisdizionale. Si distinguono in:
- tasse per la giurisdizione civile, il cui pagamento è addebitato alla parte che ha perso la causa);
- tasse per la giurisdizione penale, poste a carico degli imputati giudicati colpevoli;
- tasse per la giurisdizione amministrativa, dovute dal cittadino che perde la causa
nelle controversie contro la Pubblica amministrazione;
- tasse per la volontaria giurisdizione, che devono essere pagate da chi fa richiesta di atti riguardanti la tutela dei minori e degli incapaci, ecc.
Le tasse industriali sono dovute da chi richiede la verifica di determinati prodotti.
L'esempio più importante è costituito dalla tassa per l'apposizione del marchio sui metalli preziosi: l'apposizione del marchio è un servizio utile alla collettività, interessata alla sorveglianza sulla genuinità del metallo e, al tempo stesso, arreca un vantaggio individuale al fabbricante, in quanto conferisce pubblica garanzia al suo prodotto.
L'imposta è un prelevamento obbligatorio di ricchezza destinato a coprire il costo complessivo dei servizi generali (non divisibili né individualizzabili) e anche di quelli speciali nella misura in cui il loro costo non è coperto dalle tasse. L’imposta, al contrario della tasse, è a carico di tutti e non offre un servizio speciale, ma serve a finanziare tutto l’insieme dei servizi generali resi alla collettività. Le principali imposte vigenti in Italia sono l’Irpef, l’Ires e l’Iva.
Il contributo è un prelevamento coattivo di ricchezza al quale vengono sottoposte determinate persone che si avvantaggino in modo particolare di un’opera o di un servizio di pubblica utilità.
Per esempio la costruzione di una strada è utile per tutti, ma lo è in particolare per coloro che sono proprietari dei fondi vicini, i quali sono quindi sottoposti al pagamento di un contributo.
I contributi più noti sono quelli per le opere di urbanizzazione, a carico di chi costruisce un fabbricato su un’area edificabile in un comune e chi abita qui deve pagare dei contributi.
PRESSIONE TRIBUTARIA E PRESSIONE FISCALE GLOBALE (non c’è sul programma)
Si definisce pressione tributaria il rapporto tra l’ammontare dei tributi pagati dai contribuenti in un dato periodo di tempo e l’ammontare del PIL che si è formato nello stesso periodo di tempo.
P (pressione tributaria)= T (somma dei tributi)/PIL
Se poi si aggiunge al carico delle imposte quello dei contributi per il sistema di sicurezza sociale (sanità, assistenza), si passa ad un concetto di pressione fiscale globale.
Pf (pressione fiscale)= T+C (ammontare dei contributi)/ PIL
Per conoscere quanto incide sul sistema economico l’impiego di risorse da parte dello Stato per fini collettivi, si deve considerare la pressione della spesa pubblica, misurata dal rapporto tra il totale delle spese pubbliche e il PIL
LA STRUTTURA DELLE ENTRATE PUBBLICHE IN ITALIA (non c’è sul programma)
In Italia la più importante fonte di entrata è rappresentata dai tributi, seguita poi dai prestiti pubblici (i BOT) e le entrate originarie (stato imprenditore).
I PRINCIPI E LE FORME DEL PRELIEVO FISCALE
L’imposta
L’imposta è un prelevamento coattivo di ricchezza effettuato dallo stato o da altro ente pubblico per far fronte a fini di interesse generale. Il parametro dell’imposta è la capacità contributiva, cioè la possibilità economica di sostenere i tributi. L’imposta è quindi uno strumento coattivo di solidarietà sociale, in quanto l’onere della spesa per i servizi che giovano alla collettività ricade in misura maggiore su chi dispone di maggiore ricchezza.
Nello stato moderno la materia tributaria è oggetto di riserva di legge, cioè che i tributi possono essere istituiti, modificati o aboliti solo dal legislatore. I tributi regionali sono istituiti dalle Regioni con proprie leggi. In Italia i tributi sono istituiti con legge ordinaria o decreto legislativo e per salvaguardare i cittadini lo stato vieta l’introduzione di un nuovo tributo tramite il decreto legge.
La riserva di legge in materia tributaria caratterizza lo stato moderno in uno stato democratico e rappresentativo, in quanto ogni prelievo della ricchezza dei cittadini può essere stabilito solo dal parlamento. Sono gli organi amministrativi che hanno il compito di applicare concretamente i tributi, e possono esercitare il loro potere solo nei caso, nei modi e nei limiti previsti dal legislatore.
Presupposto, elementi e fonte dell’impresa
Il presupposto dell’imposta è l’atto o il fatto al verificarsi del quale la legge ricollega l’applicabilità dell’imposta. Ad esempio il presupposto dell’Irpef è il possesso di redditi, quello dell’imposta di successione è l’avvio di una successione in caso di morte, quello dell’Ici è il possesso di beni immobili, ecc.
L’individuazione del presupposto è molto importante perché l’obbligazione tributaria sorge soltanto se la situazione in cui si trova il soggetto corrisponde esattamente a quella prevista dalla legge come presupposto del tributo. Al verificarsi del presupposto l’obbligazione sorge coattivamente, e consiste nel dovere di pagare il tributo.
Gli elementi del tributo sono:
• Il soggetto attivo, che è rappresentato dalla pubblica amministrazione che ha il potere di applicare in concreto l’imposta, ad esempio il soggetto attivo dell’ici è il comune dove è situato l’immobile.
• Il soggetto passivo, che è rappresentato dalla persona fisica o l’ente su cui grava l’obbligo di pagare il tributo, e la conseguente responsabilità in caso di mancato pagamento. Ad esempio il soggetto passivo per l’ici è il proprietario dell’immobile, per l’imposta di successione sono gli eredi, ecc. La legge inoltre considera come soggetto passivo anche il sostituto d’imposta, cioè una persona diversa dal contribuente, la quale è obbligata a pagare il tributo. Un esempio è il datore di lavoro, che è il sostituto d’imposta del contribuente che è il lavoratore.
• L’oggetto, che è la ricchezza su cui si applica il prelievo, ad esempio l’oggetto dell’imposta di successione è il patrimonio lasciato dal defunto, l’oggetto dell’ici sono gli immobili, ecc. Se l’oggetto è espresso in moneta si chiama base imponibile.
• L’aliquota, che è il rapporto tra l’ammontare dell’imposta e l’ammontare della base imponibile e si esprime in %.
La fonte dell’imposta è la ricchezza dal quale il contribuente attinge per il pagamento del tributo. Solitamente l’imposta viene pagata con il reddito, ma se è troppo elevata la fonte può diventare il patrimonio, in quanto per pagarla è necessario attingere dalla ricchezza precedentemente accumulata. L’individuazione della fonte non è importante dal punto di vista giuridico, perché in ogni caso deve essere pagata. Ha invece molta importanza dal punto di vista economico perché ci sono effetti diversi a seconda se il prelievo incide sul patrimonio o sul reddito.
A volte oggetto e fonte coincidono, come ad esempio nell’irpef, sia l’oggetto che la fonte sono dati dal reddito.
Classificazione del prelievo fiscale
Imposte dirette e imposte indirette:
• sono imposte dirette quelle che colpiscono le manifestazioni immediate della capacità contributiva, quindi il reddito conseguito o la capacità del patrimonio.
o le imposte dirette sul reddito hanno come oggetto il flusso di ricchezza che si rende disponibile in un certo momento, ad esempio l’imposta sul reddito delle persone fisiche (irpef) o persone giuridiche (irpeg);
o le imposte dirette sul patrimonio colpiscono il patrimonio del contribuente nell’insieme o alcuni suoi elementi.
-L’imposta patrimoniale ordinaria deve avere un’aliquota così bassa da fare in modo che possa essere pagata attingendo dal reddito, come ad esempio l’ici.
-L’imposta patrimoniale straordinaria consiste nel prelevamento una tantum, e quindi può anche avere come fonte il patrimonio. Ad esempio l’imposta straordinaria progressiva sul patrimonio, istituita alla fine della seconda guerra mondiale per far fronte ad eccezionali necessità finanziarie, e aveva aliquote crescenti in modo che i piccoli proprietari potevano farvi fronte con il reddito e i grossi proprietari invece dovevano attingere dal patrimonio.
• Sono imposte indirette quelle che colpiscono le manifestazioni mediate della capacità contributiva, cioè la ricchezza in quanto viene consumata e trasferita.
o Le imposte indirette sui consumi colpiscono il reddito quando viene speso e nella misura in cui viene speso, ad esempio l’iva.
o Le imposte indirette sui trasferimenti colpiscono il patrimonio nel momento in cui viene trasmesso ad un altro soggetto, a titolo gratuito o a titolo oneroso. Ad esempio l’imposta di successione in caso di morte e l’i’imposta di registro.
Imposte reali e imposte personali:
• Le imposte reali colpiscono determinati beni o attività economiche tenendo conto solo della loro entità e natura, senza quindi tener conto delle condizioni del contribuente. Ad esempio l’ici, che colpisce il valore di un terreno o un fabbricato considerando le caratteristiche del bene senza considerare delle condizioni del possessore.
• Le imposte personali colpiscono la ricchezza complessiva del contribuente tenendo conto delle condizioni personali, familiari ed economiche in cui si trova. Ad esempio l’irpef, che ha per oggetto il reddito, ma a parità di reddito pagherà meno il contribuente che ha più carico di famiglia o ha sostenuto spese mediche.
Imposte generali e imposte speciali:
• L’imposta generale colpisce tutti gli elementi di una manifestazione di ricchezza con la stessa aliquota.
• L’imposta speciale colpisce solo determinate categorie di redditi, di beni o di attività oppure colpisce tutte le categorie ma con aliquote differenti. Ad esempio il profitto del settore agricolo è tassato al 20% e quello del settore industriale al 10%.
Imposte proporzionali, progressive e regressive:
• L’imposta è proporzionale quando il suo ammontare aumenta i n proporzione all’aumentare dell’imponibile, quindi con aliquota costante. Chi ha 1000 paga 100, chi ha 2000 paga 200, chi ha 10000 paga 1000: l’aliquota è sempre del 10%.
• L’imposta è progressiva quando il suo ammontare aumenta più che proporzionalmente rispetto all’aumentare dell’imponibile, quindi l’aliquota è crescente. Per fare in modo che l’aliquota non comprenda tutto l’imponibile viene stabilito un massimo oltre il quale non si può andare, e quindi da quel limite l’aliquota diventa costante e l’imposta proporzionale. Es chi ha 1000 paga 100 (10%), chi ha 2000 paga 400 (20%), chi ha 10000 paga 5000 (50%), se il limite è 50% chi ha 12000 paga 6000 (50%) chi ha 30000 paga 15000 (50%), ecc.
• L’imposta è regressiva quando il suo ammontare aumenta meno che proporzionalmente all’aumentare dell’imponibile, l’aliquota è quindi decrescente. Es chi ha 1000 paga 100 (10%), chi ha 2000 paga 160 (8%), chi ha 1000 paga 200 (2%), ecc.
Modalità di attuazione dell’imposta progressiva
Le modalità per attuare la progressività dell’imposta sono tre: la progressione continua, la progressione per classi e per scaglioni, la progressione per detrazione.
-la progressione continua si ha quando l’aliquota aumenta a ogni minimo aumento dell’imponibile, secondo una formula matematica. X è il reddito, y l’aliquota, y aumenta ad ogni aumento di x.
-la progressione per classi o per scaglioni si ha quando le basi imponibili sono suddivise per classi e l’aliquota aumenta a scatti nel passaggio da una classe all’altra, mentre resta la stessa per tutti gli imponibili compresi all’interno di una classe. Ad esempio per i redditi da 1000 a 5000 si paga il 5%, da 5001 a 10000 il 6%, da 10001 a 20000 8%, ecc.
La progressione per classi presenta l’inconveniente del salto, cioè che al minimo incremento dell’imponibile che determina il passaggio da una classe inferiore a quella superiore, fa aumentare l’imposta in modo sproporzionato rispetto all’aumento della capacità produttiva e quindi chi si trova leggermente al di sopra del limite tra una classe e l’altra, una volta pagata l’imposta si trova in una condizione peggiore rispetto a chi si trova a quel limite o poco al di sotto. Per correggere questo inconveniente si utilizza l’imposta progressiva per scaglioni, cioè stabilire che l’aliquota della classe superiore non si applich9 a tutto l’imponibile, ma solo alla parte eccedente.
-la progressione per detrazione si ha quando l’aliquota dell’imposta è nominalmente costante, ma si commisura, invece che all’intero reddito, all’ammontare di quel reddito diminuito di una somma fissa, che resta esente dall’imposta. Quindi se per esempio l’aliquota è 10% e la somma da detrarre è 3000, chi ha 3000 di reddito non paga l’imposta, chi ha 4000 di reddito pagherà l’imposta su 1000, chi ha 5000 di reddito pagherà l’imposta su 2000, ecc.
I PRINCIPI DI EQUITÀ IMPOSITIVA
L’equità tributaria
Alla base dello stati di diritto c’è il principio di eguaglianza. Secondo la costituzione “tutti i cittadini hanno pari dignità sociale e sono uguali di fronte alla legge, senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali”. Si richiede, però, a tutti i cittadini “l’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale. A fondamento di questo principio di eguaglianza ci sono l’universalità e l’uniformità dell’imposizione.
Universalità dell’imposizione
Secondo il principio di universalità dell’imposizione “tutti coloro che beneficiano dei servizi dello Stato e hanno capacità contributiva sono tenuti al pagamento dei tributi e non sono ammessi né privilegi né esclusioni da tale dovere”.
L’onere delle imposte grava su tutte le persone residenti nel territorio dello Stato e anche su coloro, che, pur non essendo residenti, hanno dei beni immobili in quello Stato o vi esercitano imprese, professioni o altre attività.
Il principio dell’universalità ammette eccezioni. Ogni sistema tributario, infatti, prede casi di esenzione totale o parziale, ma questi sono limitati ad alcune imposte e non comportano, comunque, mai l’esonero definitivo da qualunque obbligo tributario.
Le esenzioni fiscali sono previste:
- per ragioni di interesse economico collettivo: ad esempio, l’esenzione dalle imposte sul reddito a favore delle nuove iniziative produttive, le esenzioni o le riduzioni di imposta per le opere di miglioramento agricolo o di bonifica;
- per ragioni di giustizia sociale: ad esempio, l’esenzione di quella parte di reddito che è appena sufficiente ad assicurare all’individuo la soddisfazione dei bisogni primari. Questo viene fatto perché queste persone non hanno capacità contributiva.
Uniformità dell’imposizione
Il secondo principio riguarda l’uniformità dell’imposizione, che stabilisce che “tutti i contribuenti devono sopportare il carico dell’imposta in condizioni di eguaglianza”. Questo principio si riferisce all’ammontare dell’imposta e alla distribuzione del carico tributario tra i diversi contribuenti.
Per capire quali criteri si devono seguire per realizzare il principio dell’uniformità sono state formulate diverse teorie.
Un primo gruppo di teorie si basa sul sacrificio che il contribuente deve sopportare per il pagamento delle imposte. “Equa distribuzione del carico tributario significa equa distribuzione dei sacrifici”.
Una seconda teoria prende, invece, in considerazione la capacità contributiva del soggetto, ovvero la sua capacità di far fronte con i mezzi economici di cui dispone. All’onere dell’imposta. “Equa distribuzione dell’imposta significa adeguamento alla capacità contributiva di ciascuno”.
Teorie del sacrificio (non c’è sul programma)
Secondo una prima teoria, detta del sacrificio uguale, formulata da Stuart Mill, l’eguaglianza tributaria si consegue facendo pagare ad ogni contribuente una somma tale che comporti, per ognuno, lo stesso grado di pena. Imporre a tutti un sacrificio uguale significa applicare delle imposte progressive.
Questa formulazione di Stuart Mill viene poi ampliata da Pierson e Cohen Stuart, diventando la teoria del sacrificio proporzionale. Secondo questa teoria il prelievo è equo quando comporta per ciascun contribuente un sacrificio proporzionato alla sua ricchezza. In questo modo il sacrificio sopportato dai più abbienti è maggiore rispetto a quello sostenuto dai meno abbienti.
Successivamente Edgworth formula la teoria del sacrificio minimo, secondo cui le imposte devono essere applicate in modo da arrecare il minimo sacrificio possibile alla massa dei contribuenti. In questo modo il sacrificio complessivo sarebbe tanto minore quanto maggiore è il prelievo di ricchezza dai più abbienti e tanto minore è il prelevamento di ricchezza dai meno abbienti.
Teoria della capacità contributiva (non c’è sul programma)
Secondo questa teoria le imposte devono essere ripartite a seconda della capacità economica dei singoli, ricavata da elementi obiettivi e concretamente determinabili, come l’ammontare del reddito o del patrimonio, le persone a carico, le spese per i bisogni primari e altre spese che influiscono sulla situazione economica del soggetto.
Da qui si possono trarre le seguenti conseguenze:
- chi dispone di mezzi appena sufficienti per le fondamentali esigenze di vita non ha capacità contributiva (esenzione dei redditi minimi);
- i redditi più alti hanno maggiore capacità contributiva di quelli meno alti e quindi devono essere colpiti con aliquote più elevate (discriminazione quantitativa);
- bisogna considerare l’origine del reddito e, a seconda che derivi da capitale o da lavoro, attuare trattamenti differenziati. Questo perché i redditi da lavoro hanno meno capacità contributiva rispetto a quelli da capitale (discriminazione qualitativa);
- bisogna tener conto delle condizioni personali del contribuente, come per esempio dei carichi di famiglia (adeguamento alla situazione personale).
Confronto tra i diversi tipi di imposte
I diversi tipi di imposte sono strumenti che servono ad attuare il principio dell’equa distribuzione del carico tributario.
- Le imposte dirette offrono maggior garanzia di equità rispetto a quelle indirette, perché colpiscono indici immediati di capacità contributiva.
- Le imposte indirette hanno il pregio dell’universalità, in quanto colpiscono tutta la ricchezza esistente e tutti i redditi, anche i più modesti. Quando si tratta, però, di bisogni primari, queste pesano maggiormente si coloro che hanno minor capacità contributiva. Questo inconveniente può essere corretto adottando aliquote più elevate per i beni di lusso e più lievi, invece, per le merci di generale consumo.
- L’imposta generale corrisponde al principio di universalità, perché si applica allo stesso modo a tutti i redditi o a tutti i beni.
- L’imposta speciale consente di attuare una discriminazione qualitativa, ovvero un trattamento fiscale differenziato, a seconda dell’origine del reddito o della natura dei beni.
- L’imposta personale si adegua alla capacità contributiva, perché tiene conto di tutte le circostanze che influiscono sulla situazione economica del soggetto. Per questo è considerata più equa rispetto all’imposta reale, che colpisce i redditi e i beni in base alla loro natura, indipendentemente dalla situazione del possessore.
- L’imposte progressiva è lo strumento tipico per attuare la discriminazione quantitativa della ricchezza. Questa è equa solo se colpisce il reddito del contribuente nella sua globalità. In caso di inflazione, però, questa imposta crea effettivi fiscal drag. L’inflazione fa aumentare il livello della base imponibile, facendo scattare aliquote sempre più alte. In questo modo il contribuente pur disponendo in termini reali dello stesso potere d’acquisto, è costretto a sostenere un carico fiscale maggiore senza che la sua capacità contributiva sia mutata.
I PRINCIPI DI EFFICIENZA AMMINISTRATIVA
I principi fondamentali nella gestione delle imposte (non c’è sul programma)
L'imposta viene applicata nei confronti di un determinato soggetto quando si verifica l'atto, il fatto o la situazione previsti dalla legge come presupposto del tributo; in quel momento si costituisce fra il cittadino e l'Amministrazione finanziaria un rapporto giuridico (l'obbligazione tributaria), con il quale il contribuente è tenuto ad adempiere e l'Amministrazione ha il potere di esigere il pagamento del tributo.
Nel rapporto di imposta devono essere garantiti, l'interesse del contribuente a un'imposizione corretta e non arbitraria e l'interesse dell'Amministrazione a ottenere agevolmente e rapidamente gli introiti che le sono dovuti.
Per soddisfare entrambe le esigenze è necessario che l'applicazione dell'imposta avvenga secondo quei principi di chiarezza, semplicità, efficienza ed economicità già individuati da Adam Smith e si richiede:
- che la regolamentazione dell'imposta sia chiara e facilmente comprensibile,così che la sua applicazione non dia luogo a dubbi interpretativi e a controversie;
- che il prelievo avvenga con modalità semplici, così da arrecare il minar disagio al contribuente;
- che l'imposta sia efficiente come fonte di entrata finanziaria; riesca, cioè, a colpire effettivamente la materia imponibile a essa ;
- che l'applicazione dell'imposta non richieda un'organizzazione amministrativa complessa e costosa.
Le fasi del procedimento applicativo delle imposte Il prelievo delle imposte si svolge in tre fasi: l’accertamento, la riscossione e il versamento.
- l’accertamento dell’imposta è l’insieme degli atti mediante i quali il credito dell’amministrazione finanziaria viene reso certo e liquido;
- la riscossione comprende le operazioni dirette ad ottenere il pagamento da parte del soggetto passivo;
- il versamento ha luogo quando l’incaricato della riscossione consegna le somme riscosse all’ufficio che gestisce il servizio di cassa dell’ente impositore.
Le tecniche di accertamento
L’accertamento dell'imposta consiste in un insieme di operazioni tecniche mediante le quali il debito di imposta viene individuato nei suoi elementi soggettivi e aggettivi, e quantificato nel suo ammontare.
La procedura di accertamento comprende:
- la determinazione dell’imponibile attribuito ad una dato soggetto;
- la liquidazione dell’imposta dovuta;
- la notificazione del contribuente.
La determinazione della base imponibile
L’imponibile si può determinare mediante l’accertamento analitico o quello induttivo.
Il metodo analitico consiste nel rilevare direttamente la materia imponibile mediante la specifica individuazione di tutti i suoi elementi. Ciascun elemento deve essere certo e documentato e viene valutato secondo i criteri stabiliti e la legge.
Ad esempio, ai fini delle imposte dirette, il reddito di impresa viene determinato analiticamente mediante la rilevazione e valutazione di tutti i componenti positivi e negativi
Questo metodo, sotto il profilo della certezza, e molto razionale perché determina l'imponibile in modo quanto più possibile corrispondente alla non è, però, né economico né semplice perché richiede un'attività amministrativa tecnicamente complessa e costosa.
Con l'accertamento induttivo l'ammontare complessivo della materia imponibile viene dedotto indirettamente da elementi esteriori che hanno il valore di indizi attendibili.
Ad esempio, dagli indici di produttività di un’impresa si deduce che quello stabilimento è capace di produrre in un anno un i quantitativo di merce.
Si tratta di un metodo che si avvicina alla realtà in modo solo approssimativo, ma ha il pregio della economicità e semplicità.
La determinazione dell'imponibile può aver luogo d'ufficio o in base a dichiarazione verificata.
L'accertamento in base a dichiarazione verificata è quello attualmente più diffuso. Il contribuente è obbligato a dichiarare, su appositi modelli, l'esistenza e l'entità della materia imponibile. La dichiarazione è soggetta al controllo da parte degli uffici fiscali, i quali, avvalendosi dei loro poteri di indagine, possono procedere all'accertamento in rettifica qualora i dati indicati nella dichiarazione siano incompleti o non veritieri.
• Se il contribuente non osserva l'obbligo di presentare la dichiarazione (evasione totale), l'imponibile è accertato d'ufficio con il metodo induttivo.
L’accertamento d'ufficio si basa su indagini fatte di propria iniziativa dagli uffici fiscali. In passato era il sistema prevalente, mentre oggi è applicato soprattutto quando il contribuente ha omesso l'obbligo della dichiarazione.
La liquidazione dell’imposta
Stabilito l'ammontare dell'imponibile, si procede alla liquidazione dell'imposta (o tassazione), che consiste nel determinare l'ammontare dell'imposta dovuta. La liquidazione avviene di regola con il sistema della quotità, cioè applicando all'imponibile l'aliquota predeterminata dalla legge.
Con il sistema della tassazione per contingente, diffuso in passato, si procedeva in senso inverso: l'ammontare dell'imposta era fissato a priori, mentre l'aliquota non era prestabilita, ma costituiva un risultato variabile. Lo Stato fissava la somma che una data imposta doveva fornire, assegnando agli enti locali la quota che rispettivamente dovevano sopportare; ciascun ente locale, poi, provvedeva a ripartire la quota assegnata fra tutti i contribuenti nell'ambito del proprio territorio.
Questo sistema è oggi abbandonato; presentava vantaggi pratici d’economicità e semplicità, ma è poco equo perché non consente di adeguare l'imposta alla ricchezza del contribuente.
In molti casi la legge dispone che la tassazione venga effettuata dallo stesso contribuente, il quale, in sede di dichiarazione, deve calcolare l'imposta dovuta applicando le aliquote all'imponibile dichiarato (autotassazione).
Gli uffici fiscali intervengono successivamente, ai fini del controllo e dell'eventuale rettifica.
La notificazione al contribuente
La notificazione consiste nel portare a conoscenza del contribuente il preciso ammontare dell'imposta dovuta.
Si fa luogo alla notificazione quando la liquidazione dell'imposta è stata effettuata dagli uffici fiscali.
Con la notificazione il debito di imposta diviene esigibile e il contribuente è legalmente obbligato al pagamento alle scadenze fissate
La notificazione può essere individuale o collettiva.
La notificazione individuale avviene per mezzo di un apposito avviso destinato al
singolo contribuente.
La notificazione collettiva avviene mediante la pubblicazione dei ruoli. Il ruolo è un prospetto contenente l'elenco dei contribuenti di una data imposta, con l'indicazione, per ciascuno di essi, della somma dovuta e del tempo in cui deve essere pagata. La notificazione collettiva si attua per le imposte generali, che devono essere applicate nello stesso momento a un gran numero di contribuenti.
Le tecniche di riscossione
La riscossione (o esazione) dell'imposta può avvenire con modalità diverse.
• Per ritenuta alla fonte. Questa tecnica di riscossione riguarda principalmente le imposte che colpiscono redditi di lavoro o di capitale. L'importo dell'imposta viene trattenuto dal soggetto che corrisponde il reddito, cosicché questo viene percepito dal contribuente al netto del prelievo. Si distinguono in:
- ritenuta diretta: quando l'imposta ha per oggetto redditi corrisposti dallo Stato (ad esempio, stipendi dei dipendenti pubblici, interessi sui titoli del debito pubblico), l'ammontare viene trattenuto sul pagamento del reddito;
- ritenuta con rivalsa: l'imposta viene accertata e riscossa a carico del soggetto che corrisponde il reddito (sostituto di imposta), dandogli la facoltà o l'obbligo, di rivalersene sull'interessato mediante trattenuta. Ad esempio, l'imposta sugli stipendi percepiti dai lavoratori è addebitata ai datori di lavoro che si rifanno sui propri dipendenti trattenendone l'importo al momento del pagamento dello stipendio.
• Per versamento diretto. Questo sistema si applica per le imposte determinate mediante autotassazione. Dopo aver calcolato l'importo da pagare e prima di presentare la dichiarazione, il contribuente provvede senz'altro a versare l'importo dovuto, tramite una banca autorizzata o un ufficio postale.
• Tramite uffici fiscali. L'imposta viene riscossa dallo stesso ufficio che ha effettuato l'accertamento. È il metodo generalmente seguito per le imposte indirette speciali: le imposte di registro, i dazi doganali, ecc.
• Mediante bollo. L'imposta viene riscossa imponendo l'uso di carta bollata o di marche da bollo per gli atti assoggettati al tributo. L'importo relativo viene poi versato dal soggetto che ha fornito al contribuente le marche o la carta bollata.
• Per appalto (contratto mediante il quale una parte si obbliga verso l’altra a compiere un’opera o un servizio dietro corrispettivo in denaro) a esattori privati. Il compito di riscuotere le imposte viene affidato a privati mediante contratto di appalto; l'esattore è obbligato a versare l'intero importo dei tributi liquidati nei confronti dei contribuenti. L'esattore è retribuito con un aggio calcolato in percentuale dei tributi da riscuotere.
• Mediante un apposito servizio di riscossione gestito direttamente dalla Pubblica amministrazione o affidato a privati.
Confronto tra i diversi tipi di imposta (non c’è sul programma ma si può collegare con il confronto precedente)
Come fonte di entrata finanziaria, le imposte indirette sono ritenute generalmente più efficienti di quelle dirette. Il loro elevato guadagno è dovuto principalmente a tre ragioni:
- Sono universali: sottoponendo a tassazione i consumi e i trasferimenti di ricchezza, riescono a colpire tutti i cittadini, anche quelli che non sono soggetti o si sottraggono, alle imposte dirette; per esempio, l'Iva sui beni di largo consumo;
- Sono elastiche: il guadagno procede di pari passo con l'aumento della ricchezza nazionale e con l'incremento della popolazione, così che, forniscono entrate crescenti allo Stato a mano a mano che si innalza il livello dei consumi e si intensificano gli affari. Mancano, però, di stabilità, in quanto nei momenti di crisi, il loro ricavato si riduce considerevolmente;
- Sono divisibili: vengono applicate in occasione dei singoli acquisti, per cui*
loro onere risulta frazionato.
Questi sono dei vantaggi delle imposte indirette, ma lo svantaggio è che non sono progressive, quindi sono ingiuste.
Le imposte dirette hanno il pregio di una maggiore trasparenza, poiché il contribuente può rendersi conto più facilmente del loro onere effettivo: ma, per questa ragione, incontrano maggiori resistenze nei cittadini e danno luogo più facilmente all’evasione.
Fra le imposte dirette, quelle personali presentano la maggiore complessità di accertamento, perché, dovendo adeguarsi alla complessiva situazione economica. soggetto, tengono conto di molti elementi eterogenei che sono spesso difficile valutazione.
Più semplici sono le imposte reali, che, riferendosi a beni determinati o ad attività specifiche, consentono di individuare più facilmente la materia imponi le con minor disagio per il contribuente.
GLI EFFETTI ECONOMICI DELL’IMPOSIZIONE
Gli effetti della pressione tributaria sul sistema economico (non c’è sul programma)
L'imposizione dei tributi ha notevoli e diffuse ripercussioni su tutta l’economia nazionale, in quanto incide sulla produzione, sul risparmio, sugli investimenti sui consumi, sulla distribuzione della ricchezza. Tali effetti e la loro intensità dipendono sia dal livello complessivo della pressione fiscale, sia dalle specifiche caratteristiche delle singole imposte.
Il prelievo fiscale, considerato nel suo insieme, sottrae risorse al settore privato e riduce la capacità di spesa delle famiglie e delle imprese. Pertanto, un aumento della pressione tributaria provoca una contrazione dei consumi e degli investimenti, quindi, una riduzione della domanda globale.
Tuttavia, se il prelievo diventa troppo accentuato, può avere effetto inflazionistico: i lavoratori premono per ottenere aumenti salariali, in modo da ricostituire la disponibilità di reddito che avevano in precedenza; le imprese, a loro volta, tendono a scaricare sui prezzi di vendita sia il maggior costo del lavoro, sia il peso delle imposte cui sono direttamente assoggettate. Il rischio è, dunque, quello di un’inflazione da costi.
Inoltre, un'eccessiva pressione fiscale tende a far diminuire la propensione al risparmio. Le famiglie non sono disposte ad abbassare il proprio tenore di vita al di sotto di un certo limite; di conseguenza la domanda di beni di consumo si riduce di poco mentre diminuisce notevolmente la formazione del risparmio.
Come ulteriore conseguenza, nel lungo periodo la diminuzione dell'offerta di risparmio è di ostacolo agli investimenti, provocando una contrazione delle attività produttive, dell'offerta globale e dell'occupazione.
Una tassazione eccessiva può poi provocare la fuga dei capitali verso Paesi nei quali il trattamento fiscale è meno pesante, con conseguenze negative non solo per gli investimenti e la produzione, ma anche per l'equilibrio della bilancia dei pagamenti.
Il comportamento del contribuente (non c’è sul programma)
Le reazioni dei contribuenti possono essere di due tipi:
- modo illegale: il contribuente si sottrae al pagamento dell'imposta pur continuando a svolgere l'attività che è presupposto del prelievo. Egli può riuscire nel suo scopo in due modi: violando le norme tributarie (evasione); approfittando delle lacune e imprecisioni della legge (elusione);
- il contribuente modifica le proprie scelte economiche,in due direzioni: sugli incentivi a lavorare e produrre (rimozione, elisione); sui prezzi di mercato nel settore colpito dall'imposta o in settori collegati (traslazione, ammortamento, diffusione).
L’evasione
L’evasione si manifesta quando il contribuente riesce a sottrarsi al pagamento occultando l’esistenza della materia imponibile.
L'evasione può essere attuata con espedienti diversi: dall'inosservanza degli obblighi connessi con l'accertamento (omessa dichiarazione, assenza di registri contabili, ecc.) a comportamenti fraudolenti (alterazione o distruzione di documenti, false attestazioni, ecc.).
Il comportamento dell'evasore, si basa su un calcolo di convenienza personale che considera, da un lato, il vantaggio del mancato (o inferiore) pagamento e, dall'altro, il rischio di incorrere nelle sanzioni previste dalla legge nel caso l’evasione venga scoperta.
Alla necessità di ostacolare l’evasione è dovuta l'introduzione di obblighi come la tenuta delle scritture contabili, la fatturazione o l'emissione di altri mezzi di documentazione (ricevuta fiscale, scontrino fiscale ecc.).
Invasione danneggia il fisco e questo si manifesta sotto due punti di vista:
• il ricavato dei tributi diminuisce, e si aggrava il disavanzo pubblico, con conseguente incremento della pressione fiscale;
• il sistema di controlli necessario a fronteggiare l'evasione assorbe risorse materiali e umane distogliendole da altri impieghi e fa aumentare la spesa per l'accertamento e la riscossione.
La distribuzione del carico tributario diventa ineguale perché i contribuenti onesti devono pagare anche per gli evasori, dovendo concorrere a finanziare la spesa pubblica anche per la parte che spetterebbe a questi ultimi. Le leggi fiscali prevedono pene severe, anche di natura detentiva, per coloro che tentano di sot-trarsi al dovere di concorrere alle spese pubbliche.
Il danno al sistema di mercato deriva dal fatto che l'evasione altera le condizioni della concorrenza: gli evasori, sottraendosi al peso delle imposte, sostengono un minor costo e si trovano in una situazione di vantaggio rispetto agli altri operatori economici.
Il fenomeno dell'evasione non si combatte solo con l'introduzione di severe sanzioni e con l'impiego di più efficaci metodi di accertamento, ma anche con la diffusione di un maggior senso civico e mediante una maggiore equità tributaria.
L’elusione (non c’è sul programma)
Si ha elusione dell'imposta quando il soggetto compie operazioni o atti, che, non hanno una valida giustificazione economica e sono diretti esclusivamente ad aggirare obblighi o divieti previsti dalle leggi fiscali, e a ottenere una indebita riduzione del carico tributario.
Per esempio intestare la proprietà di beni mobili ad altre persone per non avere così un importo delle imposte più alto.
Gli effetti negativi dell'elusione sono simili a quelli dell'evasione: riduzione ricavo delle imposte, squilibrio del carico tributano e distorsioni nelle condizioni della concorrenza.
La rimozione e l’elisione
Un altro mezzo per non pagare l'imposta, ed è la rimozione. Questa consiste nell'eliminare la materia imponibile evitando o contraendo la produzioni consumo dei beni colpiti.
Ad esempio, si ha rimozione delle imposte sui redditi quando il contribuente diminuisce l'attività lavorativa.
L'effetto opposto alla rimozione dell'imposta è l'elisione, che ha luogo quando il contribuente, mediante un incremento di attività, si procura un maggior reddito con il quale far fronte all'imposta.
Diversamente da ciò che avviene con la rimozione, qui il contribuente paga ' effettivamente l'imposta ma riesce a neutralizzarne gli effetti. Nessun danno ne viene al fisco (al quale, anzi, si offre maggior materia imponibile per un'imposizione futura) e se ne avvantaggia anche la produzione economica.
La traslazione dell’imposta
La traslazione è il processo economico mediante il quale il contribuente riesce a riversare l'onere dell'imposta su un altro soggetto, il quale ne sopporta effettivamente il peso.
Per esempio: se il grossista aumenta il prezzo al commerciante questo aumenta il prezzo dei prodotti acquistati dai consumatori. Questi possono provare a trasferire il peso di questa imposta sul gestore di lavoro chiedendo un aumento di stipendio.
CURVA DI LAFFER PARAGRAFO 6, (modulo 3 unità 5)
II contribuente designato per legge a pagare l'imposta è il contribuente di diritto colui che, in definitiva, ne subisce gli effetti è detto contribuente di fatto,
Le fasi della traslazione
Si ha la percussione quando l'imposta viene applicata al contribuente di diritto, che perciò è detto anche percosso. Si ha l'incidenza quando il contribuente di fatto ne sopporta definitivamente l'onere, e perciò egli è detto anche inciso.
Se non c'è traslazione, il contribuente percosso è anche inciso; se la traslazione è parziale, il contribuente percosso è, in parte, inciso.
La direzione della traslazione
La traslazione può avvenire in tre direzioni: in avanti, all'indietro e lateralmente.
È in avanti quando ha luogo da colui (negoziante per es.) che offre il bene o servizio a colui che lo acquista; si realizza mediante un aumento di prezzo.
È all'indietro quando ha luogo da chi richiede il bene o servizio a chi lo fornisce; non opera attraverso un aumento, ma attraverso una riduzione di prezzo. (per es il grossista chiede uno sconto al produttore).
La traslazione è laterale quando avviene da un ramo all'altro della produzione.
Le conseguenze della traslazione
A differenza della rimozione, dell'evasione e dell'elusione, la traslazione non reca danno al fisco poiché l'imposta viene effettivamente pagata.
Modifica, però, la ripartizione del carico tributario, in quanto l'imposta finisce con l'incidere su persone diverse da quelle indicate dalla legge come soggetti passivi.
I presupposti della traslazione
La traslazione risulta possibile a due condizioni:
- l'imposta deve colpire singoli beni (o servizi) soggetti a scambio;
- il prezzo dei beni (o servizi) soggetti a scambio deve potersi modificare in seguito all'applicazione dell'imposta.
La traslazione in regime di concorrenza
Si ha un mercato di libera concorrenza quando i contraenti possono domandare od offrire la mercé a chi vogliono, nella quantità che ritengono più conveniente, senza poter influire sul prezzo.
Le possibilità di traslazione, in regime di concorrenza, sono diverse a seconda che l'imposta sia generale o speciale.
L'imposta generale colpisce nella stessa misura tutti i redditi (o tutti i beni, a seconda del presupposto previsto dalla legge). L'imposta speciale, invece, si applica in modo differenziato a specifiche categorie di redditi o di beni.
Se l'imposta è speciale, la traslazione avviene più facilmente. Infatti, gli investimenti si rivolgeranno a quei settori in cui T'imposta è meno elevate e le iniziative imprenditoriali si trasferiranno da un ramo all'altro della produzione.
Gli imprenditori marginali (i quali producevano a costi uguali al prezzo di mercato), vedendo aumentare il costo a seguito dell'introduzione dell'imposta, per non lavorare in perdita avranno convenienza a trasferire i loro capitali dal ramo più colpito ad altri rami tassati in misura minore o esenti da imposta.
Ciò determinerà una diminuzione dell'offerta nel settore colpito e, quindi, un aumento del prezzo; ciò vuoi dire che l'imposta si è trasferita. In questo modo nel ramo produttivo esente da imposta, o colpito in misura minore, l'affluire di maggiori iniziative e capitali determina un aumento di offerta e, in conseguenza, una diminuzione dei prezzi, che significherà diminuzione dei profitti degli imprenditori. Questa diminuzione dei profitti costituisce un ulteriore fenomeno di traslazione dell'imposta (traslazione laterale).
Tutto questo non accade quando l'imposta è generale. I contribuenti - imprenditori non hanno convenienza a trasferire i loro capitali in altre industrie, perché dovunque vadano si imbattono sempre ih un'eguale imposta.. Così, l'offerta tende a restare invariata, e con essa anche il prezzo.
Nel lungo periodo, tuttavia, anche l'imposta generale tende a trasferirsi: e questo avviene perché, dopo la sua introduzione, gli imprenditori marginali si trovano a produrre in perdita, e pertanto sono costretti a uscire dal mercato: solo che, non potendo trasferire in altri settori i loro capitali, devono liquidare l'impresa o finiscono con il fallire. Nell'uno e nell'altro caso la produzione e l'offerta diminuiscono e con ciò il prezzo aumenta. Questo significa che l'imposta si è, almeno in parte, trasferita.
Mobilità dei capitali. Per mobilità dei capitali si intende la maggiore o minore rapidità con la quale essi possono essere disinvestiti da un ramo di produzione per essere reinvestiti in un altro. Essa dipende dalle forme di investimento (capitale circolante o fisso, mobiliare o immobiliare) che caratterizzano i singoli settori della produzione.
La traslazione è tanto più agevole quanto maggiore è il grado di mobilità dei capitali, perché è più facile lo spostamento di attività da un settore all'altro.
Elasticità della domanda. Perché avvenga la traslazione, è necessario che il prezzo del bene colpito aumenti in seguito all'applicazione dell'imposta. Ne consegue che la traslazione è tanto più ostacolata quanto più è elastica la domanda del bene colpito dall'imposta. È invece tanto più favorita quanto più il bene è a domanda rigida: in questo caso, infatti, i prezzi potranno aumentare senza che ne consegua una sensibile riduzione della domanda.
non c’è sul programma→ Andamento dei costi (questa l’ho copiata praticamente tt dal libro perché nn c’ho capito niente)
La produzione può avvenire a costi costanti, crescenti o decrescenti. Si ha la produzione a costi unitari costanti quando, aumentando la quantità prodotta, il costo totale aumenta in misura proporzionale. L'impresa potrebbe trovarsi in questa situazione se, aumentando il volume della produzione, non si verificassero né maggiori economie né maggiori aggravi di costo. Si ha la produzione a costì unitari decrescenti quando, aumentando la quantità prodotta, il costo totale aumenta in misura meno che proporzionale. Ciò avviene quando i fattori fissi non sono ancora pienamente sfruttati, sicché ogni aumento della produzione consente di realizzare sempre maggiori economie. Si ha la produzione a costi unitari crescenti quando, aumentando la quantità prodotta, il costo totale aumenta in misura più che proporzionale.
Affinché abbia luogo la traslazione è necessario che aumenti il prezzo del bene colpito da imposta: ciò deriva dalla riduzione dell'offerta e, quindi, della produzione.
Le conseguenze della diminuzione della produzione saranno diverse in ciascuna delle seguenti ipotesi.
- Nel caso di produzione a costì unitari costanti questi, dopo l'introduzione dell'imposta, -aumenteranno in misura esattamente uguale all'ammontare dell'imposta stessa. Infatti, anche se diminuisce la produzione, il costo unitario rimane lo stesso e l'unico onere aggiuntivo è rappresentato dall'imposta da pagare;
- Nel caso di produzione a costi unitari decrescenti questi, dopo l'introduzione dell'imposta, aumenteranno in misura maggiore dell'ammontare dell'imposta; infatti, diminuendo la produzione, si realizzano minori economie e ciò provoca un aumento del costo unitario, che si aggiunge all'onere dell'imposta;
- Nel caso di produzione a costi unitari crescenti questi, dopo l'introduzione dell'imposta, aumenteranno in misura minore dell'ammontare dell'imposta; infatti, riducendo la produzione, si riduce anche l'entità degli aggravi di costo e ciò compensa l'onere rappresentato dall'imposta.
Poiché il prezzo, in regime di concorrenza, tende a coincidere con il costo di produzione, si può dire che quando i costi sono costanti, la traslazione avviene con un aumento del prezzo uguale all’ammontare dell’imposta, quando sono decrescenti con un prezzo maggiore e quando sono crescenti con un prezzo minore.
PARAGRAFO 8 GRAFICO!! (la traslazione in regime di monopolio)
L’ammortamento dell’imposta
L'ammortamento dell'imposta consiste nel processo economico mediante il quale il valore del bene si riduce in misura uguale all'ammontare dell'imposta capitalizzato al saggio di interesse corrente. A seguito dell'introduzione dell'imposta il reddito del bene si riduce, mentre nei settori non assoggettati a imposizione il rendimento dei capitali rimane invariato secondo il tasso di interesse corrente sul mercato.
I risparmiatori preferiscono investire il loro denaro nei settori non tassati, e quindi in quello colpito dall'imposta i beni sono meno richiesti e il loro valore diminuisce.
Il valore dei beni, a parità di altre condizioni, dipende dal reddito che ne deriva e si calcola capitalizzando il reddito al tasso di interesse corrente. / Se, ad esempio, il saggio corrente di interesse è del 5%, un terreno che da un reddito di € 500 annui ha un valore di € 10.000.
Se si applica un'imposta del 20% sul reddito dei terreni. Il reddito del fondo, detratta l'imposta che ammonta a € 100, diminuisce da € 500 a € 400 e, rimanendo fermo il saggio di interesse al 5%, il valore del fondo si ridurrà anch'esso in proporzione, da € 10.000 a € 8.000.
La diminuzione di € 2.000, subita dal valore del fondo, costituisce l'ammortamento dell'imposta e corrisponde esattamente alla misura dell'imposta stessa (€ 100) capitalizzata al tasso del 5%.
La diffusione dell’imposta (non c’è sul programma)
Gli effetti di un'imposta che, direttamente, colpisce un dato settore dell'economia non si limitano a quel settore ma si propagano dapprima ai settori contigui e poi., a quelli via via più lontani.
Questo viene definito diffusione dell'imposta.
Le imposte applicate alla produzione, gravando sul costo, fanno sì che debba aumentare il prezzo di offerta: i consumatori risponderanno contraendo la domanda, il che avrà come effetto, prima o poi, una contrazione della produzione.
Potrà aumentare, la domanda, e quindi la produzione, dei ben: succedanei di quelli colpiti.
I consumatori che si assoggettano ai maggiori prezzi, per poter equilibrare i bilanci familiari, mutano la distribuzione del loro reddito, riducendo il consumo di altri beni, dei quali perciò si contrae la domanda.
Per tutte queste alterazioni, si avrà scarso impiego di lavoro e bassi salari nei settori in cui la produzione si contrae.
I lavoratori che restano disoccupati o che vedono diminuire il proprio reddito modificano le proprie scelte di consumo, concentrandole su beni di prima necessità; i lavoratori che hanno maggiori possibilità di impiego e stipendi più elevati, a loro volta, sposteranno le loro decisioni di spesa verso beni che prima | non consumavano.
Ne derivano ulteriori modificazioni nei profitti delle imprese, nella produzione, nella domanda di capitali a breve o a lungo termine, nella domanda e nel-] l'offerta di beni strumentali.
Confronto tra i diversi tipi di imposta (non c’è sul programma ma si può collegare con i confronti precedenti)
La conoscenza degli effetti economici delle imposte è fondamentale per l'impostazione dei sistemi tributari. Essa consente, infatti, di scegliere quelle forme di prelievo che non danno luogo a perturbazioni indesiderate e favoriscono, al contrario, il conseguimento degli obiettivi di politica economica.
Così, un'imposta personale e progressiva sulle persone fisiche consente di realizzare una redistribuzione personale e sociale della ricchezza, perché riduce in misura più che proporzionale i redditi più elevati e dà rilievo agli oneri familiari e alle condizioni personali del contribuente.
È uno strumento di politica antinflazionistica, perché influisce sul potere di acquisto delle famiglie senza incidere sui costi di produzione delle imprese. Non altera il sistema dei prezzi perché in genere non è oggetto di traslazione. Tuttavia, una progressività molto accentuata da luogo a fenomeni di rimozione facendo diminuire la propensione al risparmio e gli incentivi a produrre; di conseguenza può ostacolare una politica di sviluppo.
Le imposte reali, che si applicano alle varie fonti di reddito separatamente e con aliquote diverse, si prestano ai fini di una discriminazione qualitativa dei redditi e consentono di operare una politica di redistribuzione settoriale, fra redditi agricoli e industriali, o di redistribuzione funzionale, fra redditi di lavoro e di capitali.
Le imposte indirette hanno effetti immediati sui prezzi e sulla domanda, in quanto generalmente sono suscettibili di traslazione; se si applicano ai vari beni con aliquote differenziate hanno la funzione di indirizzare i consumatori verso determinati beni ("beni di merito"), distogliendoli da altri.
Le imposte generali sono strumento per interventi globali sulla propensione ai consumi, al risparmio, agli investimenti; le imposte speciali si prestano meglio per interventi di tipo settoriale.
In ogni caso, la scelta fra i diversi tipi di imposta deve essere programmata organicamente e collegata con gli obiettivi e gli strumenti della spesa pubblica. Lo strumento che consente di coordinare in un quadro unitario la politica dell'entrata e la politica della spesa è il bilancio dello Stato e delle altre Amministrazioni pubbliche, di cui diremo nelle prossime unità.
IL BILANCIO: FUNZIONE E STRUTTURA. LE TEORIE SUL BILANCIO
La funzione del bilancio
Per il conseguimento di qualunque obbiettivo di politica economica è necessario coordinare la politica della spesa e quella delle entrate. È quindi necessario un sistema di conti che consenta di programmare all’inizio di ogni periodo di gestione, le attività che daranno luogo ad acquisizione o erogazione di mezzi finanziari (bilancio di previsione) e di verificare alla fine come esse siano state effettuate e i risultati che sono stati ottenuti (rendiconto consuntivo).
Lo strumento che permette di programmare la politica finanziaria è il bilancio di previsione, cioè il documento giuridico-contabile nel quale sono esposte le entrate e le spese che lo Stato intende attuare in un determinato periodo di tempo. Esso riassume quindi l’azione dello stato ed ha una funzione fondamentale di indirizzo (sia giuridico-amministrativa che economica).
Funzione giuridica e amministrativa
Il bilancio dello Stato è approvato con una legge, attraverso la quale il parlamento autorizza il governo a percepire le entrate ed erogare le spese entro limiti prestabiliti e per oggetti determinati.
La prima funzione del bilancio è quella di “limite all’erogazione del pubblico denaro”. Esso pone alla spessa dei limiti qualitativi e quantitativi, determinando in modo vincolante l’oggetto e l’importo massimo degli stanziamenti (specifica quindi l’oggetto e l’ammontare delle entrate che dovranno finanziare la spesa pubblica).
Il bilancio si presenta come un piano di attività politiche e amministrative, coordinate in base alla scelta dei fini da conseguire e alla valutazione dei mezzi corrispondenti. La predisposizione del progetto di bilancio da parte del governo vuole assicurare che la gestione politico-amministrativa dello stato sia svolta secondo un piano organico e coerente e l’approvazione del parlamento assicura che questo piano sia conforme alla volontà popolare.
Funzione economica
La funzione del bilancio come piano di azione del governo è diventata tanto importante quanto più sono stati ampliati gli interventi statali nei vari settori della vita economica.
Il contenuto del bilancio rispecchia la complessa attività dello Stato intesa a realizzare le finalità dell’intervento pubblico. Nel predisporre il proprio piano di azione il governo tiene conto degli effetti economici che ne potrebbero conseguire, in relazione all’entità e alla natura delle entrate e delle spese, e fissa l’oggetto e l’importo degli stanziamenti in conformità agli obbiettivi di politica economica che intende realizzare. Il bilancio diventa quindi uno strumento di programmazione economica.
La funzione del bilancio pubblico di manifesta sotto profili diversi:
- dal punto di vista politico il bilancio mette a conoscenza gli elettori delle scelte degli organi di governo e permette loro di valutare se rispondono veramente alla volontà popolare;
- sotto il profilo giuridico il bilancio ha forza di legge vincola il potere esecutivo all’osservanza dei limiti finanziari in esso contenuti;
- sotto l’aspetto tecnico-amministrativo il bilancio rappresenta la situazione dello Stato e pone le basi per un’ordinata gestione;
- sotto l’aspetto economico il bilancio consente di programmare organicamente gli obbiettivi e gli interventi della finanza pubblica.
Le norme sulla contabilità dello stato e degli enti pubblici
Le disposizioni di legge che regolano il bilancio e il sistema dei conti statali vengono chiamate norme sulla contabilità dello stato.
L’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali è disciplinato dal testo unico sull’ordinamento degli enti locali.
I principi del bilancio
Per consentire un adeguato controllo del parlamento e dei cittadini sulla gestione della finanza pubblica, il bilancio deve corrispondere a dei principi fondamentali:
- l’annualità: l’approvazione del bilancio anno per anno garantisce la frequenza del controllo del parlamento sull’azione del governo. Art 81 “le camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal governo”.
- l’universalità: il bilancio deve comprendere tutte le entrate e tutte le spese stataòi dell’anno a cui si riferisce, in modo che nessun’operazione finanziaria sia sottratta al controllo del parlamento.
- l’integrità: tutte le entrate e tutte le spese devono risultare in bilancio per l’intero importo. Non si può fare nessuna compensazione.
- l’unità: le entrate devono affluire ad un unico fondo, con il quale si provvede a finanziare tutte le spese. Non si possono assegnare determinati proventi a spese o erogazioni speciali.
- la specificazione: ciascuna voce di entrata deve essere specificata con la maggior precisione.
- la veridicità: dal bilancio deve apparire in modo chiaro ed esatto la situazione in cui lo Stato di trova durante l’esercizio considerato. Si devono evitare quindi le sottovalutazioni della spesa e le sopravvalutazioni delle entrare, che alterano la realtà.
- la pubblicità: il bilancio deve essere portato a conoscenza a tutti i cittadini attraverso mezzi idonei, al fine di dare ai cittadini la possibilità di controllare la gestione della finanza pubblica.
Profili tecnici del bilancio
L’anno finanziario è il periodo di tempo, della durata di 12 mesi, al quale si riferiscono le entrate e le spese riportate sul bilancio. Nel nostro paese l’anno finanziario inizia il 1° gennaio e termina il 31 dicembre e coincide con l’anno civile. Prima l’anno finanziario iniziava il 1° luglio e terminava il 30 giugno dell’anno successivo. Questo perché lo stato faceva commesse e appalti ai privati e dato che i bilanci di questi iniziavano il 1° gennaio, si faceva in modo che lo stato prendesse le decisioni (di concedere commissioni e appalti) prima. La coincidenza tra anno finanziario e anno civile è stata introdotta per adeguare il bilancio dello stato alle esigenze dell’economia nazionale e dell’integrazione europea.
L’esercizio finanziario è il complesso delle operazioni amministrative per la gestione delle entrate e delle spese previste nel bilancio di un determinato anno finanziario.
Difficilmente la procedura di gestione si conclude nel corso dell’anno al quale si riferiscono le previsioni, infatti spesso capita che alla fine dell’anno finanziario vi siano ancora delle operazioni in sospeso, che prendono il nome di residui. Questi possono essere attivi, cioè entrate accertate ma non ancora riscosse o passivi, cioè spese impegnate ma non ancora pagate.
Un tempo l’anno finanziario comprendeva anche il gennaio dell’anno successivo, per fare in modo che in questo mese venissero portate a termine tutte le operazioni pendenti (i residui appunto). Questo perché altrimenti il bilancio dell’anno successivo si appesantiva molto. Oggi non è più così, infatti l’anno finanziario si conclude il 31 dicembre e i residui vengono iscritti nel bilancio di previsione dell’esercizio successivo, in relazione alle voci di entrata e di spesa a cui si riferiscono.
Bilancio di previsione e rendiconto
Rispetto all’anno finanziario il bilancio si distingue in preventivo e consuntivo.
Il bilancio preventivo (o bilancio di previsione) fa riferimento all’anno che sta per iniziare, del quale si prevedono determinate entrate e spese.
Il bilancio consuntivo (o rendiconto) si riferisce alle operazioni che si sono realizzate nell’esercizio precedente.
Tra i due il più importante è quello di previsione, sia come strumento di autorizzazione e vincolo per l’attività della pubblica amministrazione, sia come strumento di programmazione degli interventi di politica economica. Il rendiconto è uno strumento di verifica, consente infatti di accertare se la gestione amministrativa e finanziaria sia stata svolta regolarmente, se gli obbiettivi previsti sono stati raggiunti e permette di individuare eventuali responsabilità politiche e giuridiche nella gestione del denaro pubblico.
Bilancio di competenza e di cassa
Rispetto al contenuto il bilancio può essere di competenza o di cassa.
Premessa: una volta accertata l’entrata, questa viene riscossa. Ina volta che lo stato s’impegna a fare una spesa, questa viene erogata.
Il bilancio di competenza è quello che contiene tutte queste voci (accertamento/riscossione).
Il bilancio di cassa è quello che contiene le operazioni di erogazione e riscossione.
Entrate
Accertamento
riscossione
Spese
Impegni
erogazione


bilancio di competenza
bilancio di cassa
Ai fini del controllo politico-giuridico è importante il bilancio di competenza, in quanto mette in evidenza il momento in cui la Pubblica amministrazione assume obblighi o esercita diritti nei confronti dei cittadini.
Il bilancio di cassa è importante sotto il profilo economico perchè da questo possiamo vedere cosa lo stato ha realizzato di tutte le cose che si era proposto.
Il rendiconto è allo stesso tempo bilancio di competenza e di cassa, in quanto riporta sia la gestione delle entrate e delle uscite accertate e impegnate nell’anno, sia la gestione delle somme incassate e pagate, compresi i residui degli esercizi precedenti.
Bilancio annuale e bilancio pluriennale
Rispetto al periodo di contabilizzazione, il bilancio può essere annuale o pluriennale.
Il bilancio annuale consente di attuare una serie di operazioni del governo in tempi abbastanza ristretti. Sotto il profilo economico ha una funzione limitata, in quanto prevede soltanto misure di breve periodo. Le manovre di politica economica si svolgono nel tempo mediante una serie di interventi che si susseguono nel corso di più anni. È quindi opportuni che le previsioni di entrata e di spesa facciano riferimento a tutto il periodo di tempo che è necessario per la realizzazione di queste.
A queste esigenze corrisponde la redazione del bilancio pluriennale, che comprende gli interventi programmati da un minimo di 3 anni ad un massimo di 5 anni. È redatto solo in termini di competenza ed è soggetto a modifiche. È aggiornabile per scorrimento: le previsioni in esso contenute non sono rigidamente definite per tutto il periodo considerato, ma ogni anno vengono adeguate all’evolversi della situazione economica nazionale e proiettate avanti di un anno. È quindi anche questo presentato anno per anno all’approvazione del parlamento, in osservanza al principio dell’annualità.
Classificazione delle entrate e delle spese
Le entrate e le spese del bilancio vengono classificate secondo criteri stabiliti dalla legge. Questi criteri cono cambiati a seguito del cambiamento della funzione del bilancio.
In passato la classificazione si basava su un criterio patrimoniale-aziendalistico, che rispondeva all’esigenza di conoscere eventuali miglioramenti o peggioramenti nella situazione patrimoniale dello Stato, considerato come azienda di erogazione.
Nel 1964 la struttura del bilancio fu riformata in modo da inquadrare la finanza pubblica in una visione unitaria del sistema economico nazionale. La classificazione delle entrate e delle spese fu quindi impostata secondo un criterio di analisi economico-funzionale, mettendo in rilievo l’incidenza e la natura economica delle entrate e delle spese e i fini generali a cui le spese erano destinate.
Infine nel 1997 la struttura del bilancio è stata ulteriormente riformata per rendere più efficace la programmazione della spesa pubblica e il controllo sull’impiego delle risorse. Il nuovo sistema si basa quindi sull’individuazione dei centri di responsabilità e sulla determinazione di un budget assegnato a ciascuno di essi per la realizzazione degli obbiettivi e dei programmi di sua competenza.
Classificazione delle entrate
Le entrate dello stato si ripartiscono in unità revisionali di base, titoli, categorie e capitoli.
Le unità revisionali di base sono costituite dall’insieme delle entrate che ciascun centro di responsabilità ha il compito di accertare. Le cifre stanziate non sono vincolanti, ma hanno i carattere di una semplice previsione. È infatti possibile che il gettito delle entrate sia superiore o inferiore rispetto a quello previsto.
Le unità revisionali sono raggruppate in titoli, secondo il tipo di fonte da cui derivano:
I. Entrate tributarie, costituite dal gettito delle imposte e delle tasse;
II. Entrate extratributarie, costituite da altri proventi;
III. Entrate che derivano dall’alienazione e dall’ammortamento di beni patrimoniali (sia mobili che immobili) e dalla riscossione di crediti;
IV. Entrate per accensione di prestiti, provenienti dall’emissione di titoli del debito pubblico, esempio buoni del tesoro o certificati di credito del tesoro.
Questo criterio mette in risalto l’incidenza economica dell’entrata. Le prime due entrate sono entrate correnti, in quanto hanno come fonte il reddito, mentre le ultime due attingono alla ricchezza precedentemente accumulata.
Nell’ambito di ciascun titolo le unità revisionali si articolano in categorie, secondo la natura economica del cespite (imposta sul reddito, sul patrimonio, ecc) e in capitoli, secondo l’oggetto (imposta sul reddito delle persone fisiche o delle persone giuridiche).
Classificazione delle spese
Le spese sono ripartite in funzioni-obbiettivo, unità previsionali di base e capitoli.
La ripartizione in funzioni-obbiettivo rappresenta l’analisi funzionale della spesa e fa riferimento ai concreti obbiettivi che sono stabiliti in sede politica e che l’amministrazione deve realizzare a breve, medio, lungo termine.
Le unità previsionali rappresentano l’ammontare delle spese che si riferiscono ad aree omogenee di attività e sono assoggettate alla gestione dei singoli centri di responsabilità. Ai fini dell’approvazione del parlamento, le unità previsionali vengono divise a seconda se riguardano spese correnti, spese in conto capitale e spese per il rimborsi di prestiti.
- le unità di spesa corrente sono spese di consumo, che si ripetono continuamente (spese per il funzionamento degli uffici e dei servizi, gli interventi, i trattamenti di quiescenza e gli oneri comuni);
-le unità di spesa in conto capitale sono spese di investimento che mirano a produrre entrate;
-le unità per il rimborso di prestiti sono interessi che lo stato paga sui titoli emessi.
Le somme stanziate per ciascuna unità cono vincolanti e i titolari dei centri di responsabilità non possono superare i limiti del budget loro assegnato. Non sono previste compensazioni ne trasferimenti di somme da un unità all’altra se non sono previsti dalla legge.
Ai fini della gestione amministrativa, le singole unità previsionali sono divise in capitoli, secondo il contenuto economico, l’oggetto della spesa e a seconda se si tratti di spese obbligatorie o discrezionali. Le somme stanziate per i diversi capitoli non sono vincolanti e per le spese discrezionali, ad esempio, i ministri possono fare compensazioni fra un capitolo e l’altro, purché sia nell’ambito della stessa unità previsionale.
I risultati differenziali
Il risultato differenziale è dato dalla somma algebrica fra entrate e spese. Esistono 4 risultati differenziali:
- fra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie e il totale delle spese correnti. Questo saldo, se attivo rappresenta il risparmio pubblico da destinare alle spese in conto capitale. Se è passivo indica che la spesa corrente non è coperta dalle entrate correnti.
- fra il totale di entrate tributarie, extratributarie e patrimoniali e il totale delle spese correnti e in conto capitale. Il risultato rappresenta il saldo netto da finanziare o fabbisogno.
I risultati differenziali mettono in evidenza le cause che sono alla base del deficit dello stato.
Teorie sul bilancio
Bilancio neutrale: è la teoria più antica e si lega alla concezione classica della finanza pubblica come sistema a sé stante, senza interferenze con il sistema economico di mercato. Il contenuto del bilancio si caratterizza come semplice esposizione contabile delle operazioni legate al mantenimento delle funzioni pubbliche essenziali(come difesa, ordine pubblico, giustizia). Le spese e le entrate sono previste in modo da ridurre al minimo gli effetti sull’attività economica dei privati e sulla distribuzione della ricchezza. Il bilancio deve chiudersi ogni anno in pareggio. L’avanzo infatti non è mai giustificato perché non si ammette che lo stato prelevi risorse senza impiegarle in spese per i servizi pubblici. Il disavanzo e il ricorso all’indebitamento sono permessi solo in situazioni straordinarie, come guerre, calamità.
Bilancio ciclico: considera il bilancio come strumento per una politica di stabilizzazione congiunturale. È accettato il pareggio del bilancio, ma non al termine dei singoli anni, ma alla fine di un intero ciclo economico, che comprenda anni di crisi e di prosperità.
Nei periodi di crisi, che provocano una diminuzione delle entrate a causa della diminuita attività economica, non si dovrebbe tendere a diminuire le spese, ma ad aumentarle attraverso i piani di lavoro pubblici e altri interventi che favoriscano l’occupazione e la ripresa della produzione.
Nei periodi di prosperità si dovrebbe fare in modo che le entrate superino le spese e destinare l’avanzo alla creazione di fondi per l’ammortamento del debito pubblico contratto nei periodi di crisi e riserve, per poter far fronte ai periodi di crisi futuri.
Doppio bilancio: questa teoria tiene conto delle esigenze della politica di sviluppo e afferma la necessità di conseguire il pareggio limitatamente ad una parte delle spese e delle entrate. Viene fatta quindi una distinzione tra bilancio corrente e bilancio in conto capitale.
Il bilancio corrente deve essere annualmente in pareggio, in quanto le spese correnti esauriscono i loro effetti nell’anno.
Nel bilancio in conto capitale non è necessario il pareggio. Per le spese di investimento il ricorso al debito pubblico è giustificato con la considerazione che tali spese concorrono ad incrementare il reddito nazionale e ad assicurare maggiori entrate future. La spesa per l’ammortamento del debito e il pagamento degli interessi viene iscritta nel bilancio corrente e coperta con le entrate tributarie ed extratributarie.
Bilancio funzionale: è la teoria più innovatrice. Abbandona il concetto del pareggio del bilancio e concepisce il bilancio stesso esclusivamente in funzione dei suoi effetti sull’economia nazionale. Le spese e le entrate pubbliche sono viste soltanto come mezzi per conseguire obbiettivi economici di carattere generale: per esempio si espande la spesa per ridurre la disoccupazione, si ricorre al debito pubblico per raccogliere il risparmio inutilizzato. Il disavanzo è quindi concepito come strumento di politica economica. La politica del disavanzo viene adottata nelle fasi di recessione economica e incontra facili consensi, in quanto tutte le forze politiche e sociali richiedono l’intervento dello stato per stimolare l’occupazione e la produzione. La politica opposta, cioè dell’avanzo del bilancio, cioè diminuire la spesa ed aumentare la pressione fiscale, è più difficile da attuare nei periodi di prosperità. Così succede che nelle fasi di espansione economica il bilancio rimane in deficit e lo stato deve contrarre nuovi prestiti per poter finanziare le spese, sottraendo risparmio agli investimenti privati. In ogni caso i prestiti contratti per coprire il deficit comportano un ulteriore spesa per il pagamento degli interessi e per il rimborso. In questo modo il deficit si aggrava e cresce fino a diventare incontrollabile. Quando il disavanzo è molto elevato, il risanamento è molto difficile perché richiede tagli alle spese e aumenti dell’imposizione fiscale.
Per queste ragioni molti studiosi hanno ritenuto opportuno che la tendenza al pareggio del bilancio deve essere il fondamento di una sana finanza pubblica.
Teorema di Haavelmo: non è necessario aumentare la spesa, si può mantenere la stessa spesa giocando nel diversi settori. Per esempio se un anno un settore è stato accontentato maggiormente, l’anno successivo verrà accontentato maggiormente un altro settore.
Teoria delle scelte pubbliche: gli organi politici possono ridurre il deficit bilancio, ma mai eliminarli, per la difficoltà a fare accettare agli elettori la riduzione della spesa e l’aumento della pressione fiscale.
La situazione italiana
Il bilancio dello stato italiano a partire dagli anni 80 fino agli anni 90 registrava disavanzi continui e crescenti.
Mentre negli anni 60 il deficit era dovuto soprattutto alla spesa per gli investimenti, successivamente il bilancio cominciò a registrare un forte disavanzo di parte corrente, quindi a finanziare le spese correnti non erano sufficienti le entrate tributarie ed extratributarie, ma bisognava ricorrere ai prestiti, sottraendo capitali alle attività produttive. L’incremento del disavanzo corrente era dovuto alla spesa per pagare gli interessi maturati sui debiti contratti in precedenza: era necessario contrarre nuovi prestiti per pagare gli interessi dei prestiti precedenti. In questo modo l’indebitamento aumentava di continuo.
Il dissesto del bilancio statale ha prodotto effetti negativi sul mercato monetario e finanziario, alterando le condizioni della domanda globale e incidendo sull’equilibrio del sistema economico.
Il risanamento dei conti pubblici è un obbiettivo di primaria importanza, ma perseguirlo è stato molto difficile. Una riduzione troppo drastica delle spese pubbliche o un eccessivo aumento della pressione fiscale possono provocare una caduta dei consumi e degli investimenti, con effetti negativi sulla produzione e sull’occupazione. Nonostante le difficoltà la politica di risanamento è stata necessaria per permettere all’Italia la partecipazione all’unione monetaria europea. Gli accordi di Maastricht prevedevano infatti il rispetto di alcuni parametri per assicurare un certo equilibrio dei sistemi economici e finanziari in sede europea.
La strategia di risanamento del bilancio è partita dalla constatazione che la spesa per gli interessi è ineliminabile, data l’enorme entità del debito che si è accumulato nel corso degli anni. Per ottenere una riduzione del deficit è necessario agire altre voci del bilancio, cioè migliorare il saldo tra entrate e spese al netto degli interessi (saldo primario).
Fino al 1991 il saldo era negativo, poiché sul fabbisogno complessivo, oltre all’onere degli interessi del debito pubblico, pesava un’eccedenza delle spese rispetto alle entrate. Dal 1992 il saldo primario è diventato positivo, quindi il totale delle spese (escluse quelle per gli interessi) è inferiore rispetto a quello delle entrate. Si parla quindi di avanzo primario.
L’obbiettivo è stato quello di aumentare questo avanzo primario e destinarlo a compensare sempre di più la spesa per il pagamento degli interessi. In questo modo il disavanzo corrente è gradualmente diminuito fino ad essere eliminato. Nel 1998 per la prima volta è stato registrato un avanzo di parte corrente, da destinare al finanziamento della spesa per gli investimenti.
Con il raggiungimento di tale obbiettivo il bilancio può dirsi sostanzialmente risanato perché il deficit che viene ancora registrato è dovuto alle spese in conto capitale, quindi investimenti pubblici.
IL BILANCIO E LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA
La programmazione delle scelte pubbliche
Negli stati che seguono una linea di ampio intervento la necessità di coordinamento organico è fondamentale. In mancanza di regole precise le manovre di politica economica e sociale possono dar luogo a inefficienze e sprechi, squilibri del sistema del mercato o situazioni di grave disavanzo.
Negli stati che adottano un indirizzo tendenzialmente liberista, l’attuazione di criteri di neutralità non è né pensabile né realistica. Il prelievo delle entrate e l’erogazione delle spese non sono mai “neutri”, ma producono modificazioni nel comportamento economico dei privati. È quindi necessario che non si verifichino conseguenze negative sulla domanda, sull’offerta e sull’equilibrio economico generale.
L’attività economica del settore pubblico deve necessariamente svolgersi mediante scelte coordinate e programmare, in modo da rendere razionale la scelta dei fini pubblici e far sì che la loro realizzazione implichi il minor costo e il maggior beneficio per la collettività.
Il bilancio, come puro e semplice prospetto contabile e finanziario, non è uno strumento sufficiente a razionalizzare le scelte pubbliche.
Le fasi della programmazione del bilancio
La programmazione del bilancio può essere effettuata in vari metodi. Il metodo più diffuso è quello introdotto fin dai primi anni 60 negli USA. Si svolge in 3 fasi:
- l’individuazione degli obbiettivi da realizzare (piano), che deve essere effettuata tenendo conto che in molti casi le finalità dell’intervento pubblico sono fra loro incompatibili. Ad esempio una politica antinflazionistica richiede misure restrittive che limitano la capacità di spesa dei privati ed è quindi in contrasto con il fine di promuovere gli investimenti o l’occupazione. Occorre quindi stabilire con chiarezza quali sono gli obbiettivi che si ritengono prioritari.
- il programma degli interventi da organizzare per il conseguimento degli obbiettivi prefissati, che ha lo scopo di individuare gli strumenti idonei al conseguimento di un dato obbiettivo e scegliere quali sono gli strumenti più favorevoli. Ad esempio l’obbiettivo di incrementare l’occupazione si può raggiungere mediante un incremento della spesa per i lavori pubblici, o mediante un sistema si sgravi fiscali a favore delle imprese che creano nuovi posti di lavoro, o combinando entrambi gli strumenti. Per scegliere è necessario valutare quali sono i vantaggi e quali gli svantaggi, tutto questo attraverso l’analisi costi-benefici e l’analisi dei sistemi.
- la determinazione del budget, cioè il piano finanziario e la determinazione degli stanziamenti da iscrivere in bilancio. È la fase in cui il programma di intervento economico si traduce con lo stanziamento delle somme necessarie alla sua realizzazione. Così i bilanci di previsione (annuale e pluriennale)diventano strumenti per conseguire i fini prescelti. Il bilancio pluriennale proietta le previsioni di spesa e di entrata nel futuro, per il periodo corrispondente al programma; il bilancio annuale definisce le somme da gestire anno per anno secondo gli indirizzi programmati e autorizza la pubblica amministrazione a compiere le relative operazioni.
La programmazione del fabbisogno e del ricorso al mercato
L’espansione della spesa pubblica è un fenomeno costante in tutti i paesi sviluppati. Poiché la pressione tributaria non può essere aumentata oltre certi limiti, il ricorso ai prestiti è inevitabile.
Per evitare che ne derivino conseguenze negative per gli equilibri del mercato o che il deficit vada fuori controllo è indispensabile porre dei limiti alla possibilità di espandere la spesa pubblica e di finanziarla con l’accensione di prestiti. Il limite entro il quale è consentita la creazione di disavanzi viene determinato mediante la programmazione del fabbisogno e del ricorso al mercato.
Il fabbisogno (o saldo netto da finanziare) indica in quale misura la spesa per i consumi e gli investimenti pubblici programmati (spese correnti e in conto capitale) non è coperta dalle entrate di bilancio (tributarie, extratributarie e patrimoniali) e deve essere quindi finanziata mediante prestiti.
Il ricorso al mercato rappresenta l’entità complessiva del disavanzo, quindi l’ammontare dei prestiti da contrarre sul mercato del risparmio. La cifra corrispondente al ricorso al mercato è più elevata di quella corrispondente al fabbisogno, perché oltre alle spese correnti e in conto capitale, considera anche il rimborso dei prestiti pubblici contratti precedentemente e giunti a scadenza.
Il fabbisogno e il ricorso al mercato sono elementi da prevedere e programmate in via preliminare per adeguare ad essi le previsioni della spesa.
Individuazione dei centri di responsabilità
Un’importante funzione della programmazione di bilancio è quella di assicurare l’efficienza economica delle singole operazioni di spesa. La realizzazione di questo obbiettivo presuppone un sistema di programmazione dei risultati, costi e rendimenti, basato sull’individuazione dei centri di responsabilità ai quali è affidata la gestione delle risorse finanziarie.
L’ammontare complessivo della spesa viene ripartito per funzioni e programmi, e frazionato in quote percentuali assegnate ai singoli uffici competenti a emanare provvedimenti di spesa. In questo modo ciascun dirigente è responsabile del budget.
Il consolidamento dei bilanci del settore pubblico
Il bilancio dello stato è un quadro organico e completo delle entrate e delle spese statali. Alla realizzazione dei fini di pubblico interesse concorrono anche gli enti territoriali e diversi enti ausiliari, come gli enti previdenziali, le aziende sanitarie locali e altri che operano in campo nazionale o a livello locale (camera di commercio). La quantità di risorse che essi amministrano è diventata sempre più importante. In molti casi gli enti del settore pubblico dispongono di fonti di finanziamento proprie. In gran parte essi traggono i mezzi finanziari necessari da trasferimenti a carico del bilancio dello stato. C’è quindi un collegamento tra la loro finanza e quella statale.
Essendo fornito di propria personalità giuridica, ogni ente pubblico ha un proprio bilancio, che non è soggetto all’approvazione del parlamento.
Lo strumento che fornisce un quadro unitario dell’attività finanziaria pubblica è il conto consolidato delle pubbliche amministrazioni. Il conto consolidato si forma dai bilanci di tutti gli enti del settore pubblico, compreso quello statale, eliminando le partite che si compensano in quanto costituiscono spese per un ente ed entrate per un altro.
Ai fini del consolidamento è necessario che i bilanci dei vari enti corrispondano agli stessi requisiti (unità, universalità, integrità, ecc) e abbiano gli stessi caratteri, in modo da poter aggregare i rispettivi dati secondo criteri uniformi.
In Italia il conto consolidato è redatto dalla Ragioneria generale dello stato.
Il coordinamento fra i conti pubblici e i conti dell’economia nazionale
Ai fini dia una razionale attività di programmazione il sistema dei conti del settore pubblico deve essere opportunamente coordinato con quello dei conti reagitivi all’economia nazionale.
Questi sono redatti secondo il sistema uniforme adottato dalla Comunità Europea e descrivono le strutture e l’evoluzione del sistema produttivo del paese. Il più importante è il conto economi delle risorse e degli impieghi, che riguarda tutta la ricchezza effettivamente prodotta o importata nell’intera nazione nel corso di un anno, e gli impieghi che di questa ricchezza si fanno.
Questo documento offre una sintesi dell’andamento dei fenomeni economici della nazione. Esso apre la relazione generale sulla situazione economica del paese, che il ministro dell’economia e delle finanze ha l’obbligo di presentare al parlamento entro il 31 marzo di ogni anno.
Il conto economico nazionale ha una parte attiva, costituita dalle risorse e una passiva, costituita dagli impieghi.
Risorse
Sono formate da:
- il prodotto interno lordo, cioè il complesso di tutti i beni e servizi prodotti all’interno di una nazione: prodotti agricoli e industriali; servizi commerciali, trasporti, credito e assicurazioni, servizi derivanti dalle varie attività professionali.
- le importazioni di beni e servizi.
Impieghi
Sono formati da:
- i consumi, distinti in consumi delle famiglie (alimentazione, abbigliamento, abitazione, spettacoli) e consumi collettivi, distinti tra consumi delle istituzioni sociali private (prestazioni rese ad associazioni, fondazioni e altri enti privati senza scopo di lucro) e consumi delle amministrazioni pubbliche (istruzione, sanità);
- gli investimenti lordi, cioè ricchezza destinata alla produzione di nuova ricchezza;
- le esportazioni di beni e servizi.
L’inserimento dei dati relativi all’attività della pubblica amministrazione comporta dei problemi nella valutazione, in quanto i beni e i servizi pubblici non sono destinati alla vendita. Il criterio utilizzato consiste nel valutare le prestazioni della pubblica amministrazione “al costo dei fattori”, cioè in base al loro costo di produzione. I beni e i servizi privati sono valutati secondo il prezzo di mercato.
IL BILANCIO DELLO STATO ITALIANO E GLI ALTRI DOCUMENTI DI POLITICA ECONOMICO-FINANZIARIA
Il bilancio dello stato. Principi costituzionali
Le camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentato al governo.
Ogni anno il governo deve presentare al parlamento:
- il rendiconto generale dell’esercizio finanziario scaduto il 31 dicembre precedente;
- il bilancio di previsione annuale, che contiene le previsioni di entrata e di spesa per l’anno finanziario che inizierà il 1° gennaio dell’anno successivo;
- il bilancio previsionale pluriennale, che ogni anno viene aggiornato per scorrimento.
Il potere esclusivo del parlamento di poter approvare il bilancio è ribadito dal fatto che non si può ricorrere al referendum popolare per l’abrogazione delle leggi di bilancio.
Giuridicamente il bilancio è una legge formale, in quanto viene approvato con una legge. Sostanzialmente però non ha forza di legge. Rappresenta un vincolo in quanto il governo deve attenersi al bilancio. Non può per esempio con un decreto modificare il bilancio. Può però ricorrere all’art 81 per introdurre nuove spese, solo però se cono ben specificate le fonte al quale si vuole attingere. Per esempio con l’aumento del prezzo delle sigarette si possono ottenere le entrate necessarie. Se però non è specificata la fonte il presidente della repubblica può anche rifiutarsi di approvare questo provvedimento, come già è successo in passato.
La legge di bilancio ha effetti sostanziali importanti:
-rende operative le norme che possono dare luogo a un’entrata o una spesa. Il governo infatti può accertare e riscuotere le entrate, impegnare e pagare le spese, solo se sono previste dal bilancio.
- condiziona la validità di tutta l’attività della pubblica amministrazione: qualunque atto amministrativo non è legittimo se è in contrasto con la legge di bilancio.
Inoltre l’art 81 fissa i limiti entro i quali può essere consentito il ricorso all’esercizio provvisorio qualora il bilancio di previsione non sia approvato dal parlamento in tempo per l’inizio del nuovo anno finanziario. Per evitare l’arresto della vita amministrativa dello stato, il parlamento può concedere al governo l’autorizzazione ad applicare provvisoriamente il bilancio in attesa dell’approvazione e quindi riscuotere le entrate e pagare le spese sulla base delle cifre del progetto di bilancio. L’esercizio provvisorio deve essere approvato con apposita legge e può essere concesso per un periodo non superiore ai 4 mesi.

Formazione e approvazione del bilancio
La redazione tecnica dei bilanci è compito della Ragioneria generale dello stato (un dipartimento del ministero dell’economia e delle finanze) sulla base dei dati forniti dagli uffici centrali del bilancio dei vari ministeri.
Le somme da stanziare vengono determinate in base alle concrete esigenze di ogni amministrazione. Pertanto i singoli ministri devono indicare gli obbiettivi, i programmi e il livello di servizi e di interventi che intendono realizzare nell’ambito del proprio ministero.
Il bilancio annuale di previsione è redatto sia con i criterio di competenza sia con quello di cassa e comprende:
- un unico stato di previsione dell’entrata, predisposto dal ministero dell’economia e delle finanze;
- distinti stati di previsione della spesa per ciascun ministero e per la presidenza del consiglio, con allegati i bilanci delle aziende autonome;
- il quadro generale riassuntivo che espone i dati essenziali delle entrate e delle spese e i risultati differenziali.
I singoli stati di previsione sono accompagnati da una relazione illustrativa, che indica i criteri adottati, e da un allegato tecnico, che espone i contenuti di ciascuna unità previsionale.
Dopo la deliberazione del consiglio dei ministri, che esprime la volontà del governo, il disegno di legge di bilancio è presentati alle camere entro il 30 settembre. La presentazione è autorizzata dal capo dello stato, come tutti i disegni di legge.
In parlamento il bilancio segue il procedimento legislativo ordinario. L’esame viene dapprima compiuto in ciascuna camera, dalla commissione di bilancio, che prepara alla discussione in assemblea. Alla discussione seguono il voto, che ha luogo per unità previsionali. All’approvazione segue la promulgazione da parte del capo dello stato sulla gazzetta ufficiale.
Gli altri documenti di politica economico-finanziaria
Il bilancio non basta a soddisfare le esigenze della programmazione economica. Ai fini di un’organica manovra economico-finanziaria è necessario che le previsioni di bilancio siano impostate in base a un progetto unitario, che stabilisca in modo organico:
- gli obbiettivi da perseguire e gli interventi idonei a realizzarli;
- le modifiche della legislazione vigente necessarie per l’attuazione degli interventi programmati;
- la definitiva determinazione degli stanziamenti nel bilancio annuale e in quello pluriennale.
Gli strumenti dei programmazione finanziaria che si accompagnano al bilancio annuale di previsione sono:
- il documento di programmazione economico-finanziaria;
- il bilancio pluriennale a legislazione vigente;
- il bilancio pluriennale programmatico;
- la legge finanziaria;
- i disegni di legge collegati con la manovra di finanza pubblica;
- la relazione previsionale e programmatica.
Il documento di programmazione economico-finanziaria costituisce la base su cui si fonda la manovra di bilancio. Deve essere presentato al parlamento entro il 30 giugno dal ministro dell’economia e delle finanze e fa riferimento a tutto il periodo corrispondente a quello compreso nel bilancio pluriennale. Esso stabilisce:
- gli obbiettivi della politica economica (relativi allo sviluppo e all’occupazione) e gli obbiettivi di bilancio (fabbisogno, disavanzo corrente, debito pubblico);
- l’articolazione degli interventi necessari ad attuare i suddetti obbiettivi, la valutazione degli effetti economici e finanziari attribuiti a ciascun tipo di obbiettivo;
- i criteri e i parametri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale.
Il bilancio di previsione pluriennale è elaborati in coerenza con gli obbiettivi indicati nel documento di programmazione. È redatto in termini di competenza e si riferisce a un periodo non inferiore a tre anni.
Esso espone separatamente:
- l’andamento delle entrate e delle spese previste in base alla legislazione vigente;
- la previsione dell’andamento delle entrate e delle spese tenendo conto degli effetti degli interventi programmati.
Il bilancio pluriennale a legislazione vigente e il bilancio programmatico vengono presentati al parlamento entro il 30 settembre con lo stesso disegno di legge del bilancio annuale. Il bilancio pluriennale è approvato con la stessa legge che approva il bilancio annuale. L’autorizzazione non comporta autorizzazione a riscuotere entrate né ad eseguire le spese. A differenza di quello non è vincolante sul piano giuridico, ma semplicemente impegna il governo solo sul piano politico a una corretta osservanza dei programmi in esso fissati.
La relazione previsionale programmatica è presentata al parlamento entro il 30 settembre dal ministro dell’economia e delle finanze. Indica le prospettive e le linee d’azione che il governo intende seguire in tutti i settori economici e formula le valutazioni preventive sull’andamento che avrà l’economia, sia nel settore pubblico che in quello privato. Può contenere integrazioni o modifiche agli obbiettivi indicati nel documento di programmazione.
La legge finanziaria è lo strumento legislativo che permette di adeguare il bilancio agli obbiettivi programmati. Sulla base dei criteri stabiliti dal documento di programmazione, fissa i parametri essenziali per la realizzazione della manovra di finanza pubblica, con riferimento a tutto il periodo considerato nel bilancio pluriennale.
Per ciascuno degli anni compresi nel documento di programmazione stabilisce:
- il livello massimo del saldo netto da finanziare e quello del ricorso al mercato. Viene così assicurata la compatibilità fra gli obbiettivi da realizzare e la quantità massima di risorse che può essere assorbita dalla finanza pubblica;
- le quote di spese pluriennali o permanenti da imputare a ciascuno degli anni considerati, in questo modo le spese a medio/lungo termine vengono raccordate con le risorse disponibili un ciascun anno finanziario;
- altre modifiche alle leggi vigenti, secondo gli obbiettivi della manovra. Le modificazioni apportate alle leggi riguardano soprattutto:
- le variazioni di aliquote, detrazioni o scaglioni delle imposte vigenti;
- l’importo dei fondi speciali da iscrivere in bilancio;
- il livello massimo dell’importo da destinare al rinnovo dei contratti del pubblico impiego;
- gli stanziamenti di spesa per il rifinanziamento delle norme in vigore;
- regolazioni di carattere quantitativo (modifica di aliquote, detrazioni);
- norme che comportino aumenti di entrata o riduzioni di spesa;
- norme che comportino aumenti di spesa o riduzioni di entrata, a condizione che siano finalizzate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia.
Il disegno di legge finanziaria deve essere presentato al parlamento entro il 30 settembre dal ministro dell’economia e delle finanze. Il parlamento non può approvarlo se non dopo aver approvato la legge finanziaria.
I disegni di legge collegati alla manovra finanziaria hanno la funzione di trasformare in norme di legge i vari punti del programma del governo che richiedono una regolamentazione separata e analitica. In caso di urgenza gli interventi possono essere adottati mediante decreti legge e presentati al parlamento per la conversione. La presentazione dei disegni di legge può avvenire fino al 15 novembre. Un ritardo nella loro approvazione non comporta un ritardo nell’approvazione della legge finanziaria e del bilancio.
Le variazioni e l’assestamento del bilancio
Gli organi della pubblica amministrazione sono vincolati a mantenersi entro u limiti delle somme stanziate in bilancio per ciascuna unità previsionale.
Per consentire un minimo di elasticità alla gestione nel caso che gli stanziamenti previsti si rilevino insufficienti, o si debbano affrontare operazioni non previste, sono istituiti nello stesso bilancio degli accantonamenti a dei fondi che assicurano in via preventiva la copertura di determinate spese.
I principali sono:
- il fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine, che ha lo scopo di aumentare gli stanziamenti per determinate spese di natura inderogabile (stipendi, pensioni, interessi dei prestiti) e per gli oneri connessi con l’accertamento e la riscossione delle entrate;
- il fondo di riserva per le spese impreviste, che serve a fronteggiare oneri di carattere imprevedibile, cui occorro provvedere tempestivamente;
- i fondi speciali, destinati a far fronte a spese derivanti da progetti di legge che di prevede possano essere approvati nel corso degli esercizi compresi nel bilancio pluriennale;
- il fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa.
Nuove e maggiori spese, alle quali non si possa provvedere con i fondi di bilancio, devono essere autorizzate per legge e inserite nel bilancio con il provvedimento di variazione.
Per adeguare le previsioni alla reale situazione finanziaria, entro la fine del mese di giugno il ministro dell’economia e delle finanze presenta un disegno di legge al fine dell’assestamento degli stanziamenti del bilancio. In questo modo vengono sottoposte all’approvazione del parlamento tutte le variazioni in bilancio che si rendono necessarie in relazione alle nuove esigenze emerse nel primo semestre e tenendo conto anche della consistenza dei residui attivi e passivi accertati nel rendiconto dell’esercizio precedente.
Dopo l’assestamento del bilancio il governo può proporre al parlamento ulteriori variazioni, con riferimenti sia alle previsioni di competenza sia alle previsioni di cassa. La presentazione dei relativi progetti deve avvenire entro il 31 ottobre, in modo che l’approvazione possa avere luogo prima della chiusura dell’esercizio.
Esecuzione del bilancio e controlli
Approvato il bilancio di previsione, la sia esecuzione è compito del governo. Le risorse stanziate per ciascuna unità previsionale vengono assegnate dai ministri ai titolari dei centri di responsabilità e questi stabiliscono i limiti entro i quali i funzionari dirigenti possono effettuare la spesa.
L’attività amministrativa è soggetta a controlli interni ed esterni.
- i controlli interni sono esercitati:
- agli uffici ventrali del bilancio, che esaminano gli atti sotto il profilo della regolarità e legalità;
-dal servizio interno di controllo, che verifica la corretta ed economica gestione delle risorse, anche in base alla valutazione dei costi e dei rendimenti.
- il controllo interno è esercitato dalla corte dei conti e ha lo scopo di verificare se l’attività della pubblica amministrazione si svolge nel rispetto delle norme di legge e in osservanza dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento.
Il controllo esercitato dalla corte dei conti è di due specie:
- controllo preventivo, che consiste nella registrazione dei decreti conformi alla legge e il rifiuto di registrazione di quelli illegittimi;
- controllo successivo, che si compie mediante l’esame del rendiconto generale.
Il controllo preventivo: che ha per oggetto determinate categorie di atti amministrativi indicate dalla legge. Si svolge prima che l’atto abbia i suoi effetti. L’atto è esaminato dall’ufficio di controllo della corte dei conti, che ne verifica la conformità alle leggi e ai regolamenti e alla legge di approvazione del bilancio, per accertare che le spese non superino gli stanziamenti. Se il consigliere riconosce l’atto illegittimo vi appone il visto e ne ordina la registrazione, l’atto in tal modo acquista efficacia. In caso contrario può chiedere chiarimenti al ministro e se questi non sono soddisfacenti rimette l’esame dell’atto alla sezione di controllo che potrà accordare o rifiutare il visto di registrazione. Gli atti trasmessi alla corte per il controllo diventano in ogni caso esecutivi dopo 60 giorni senza che sia intervenuta una pronuncia della sezione di controllo. Si parla quindi ti silenzio assenso. Se la sezione di controllo rifiuta la registrazione il ministro può sottoporre la questione al consiglio dei ministri, il quale, qualora deliberi che l’atto debba avere corso, ne può ordinare la registrazione presso la corte dei conti. Questa volta la corte dei conti delibera sull’atto a sezioni unite, e qualora lo riconosca di nuovo illegittimo, procederà alla registrazione con riserva, sotto la responsabilità del governo. L’atto diventa esecutivo se le sezioni unite non si pronunciano entro 30 giorni dalla ricezione dell’atto. Ogni 15 giorni la corte dei conti trasmette al parlamento l’elenco dei decreti registrati con riserva, in modo che esso valuti il comportamento del governo.
Vi sono casi in cui la registrazione con riserva non è ammessa e il rifiuto della corte di registrare l’atto diventa un controllo repressivo. Questo accada quando si tratta di provvedimenti che:
- violano la legge di bilancio;
- dispongono nomine e promozioni di impiegati statali oltre i limiti fissati dalla legge;
- mettono a disposizione di funzionari delegati somme che eccedono i limiti di legge.
Rendiconto generale dello stato e il controllo successivo: il controllo successivo è un controllo di legittimità ed è attuato dalla corte dei conti sul rendiconto generale dello stato, presentato dal governo al termine dell’esercizio. Il rendiconto comprende due documenti: il conto del bilancio, cioè il consuntivo relativo alla gestione effettuata nell’anno, e il conto generale del patrimonio, che espone la situazione patrimoniale dello stato al 31 dicembre. La corte verifica la conformità alla legge di bilancio, e una volta riconosciuta la regolarità, delibera a sezioni unite la parificazione del rendiconto. Il rendiconto generale accompagnato da una relazione della corte, viene restituito al ministro dell’economia e delle finanze che entro il 30 giugno dovrà presentare alle camere con apposito disegno di legge. Al controllo esercitato dalla corte dei conti si aggiunge il controllo del parlamento, che valuterà in che modo è stato realizzato il programma del governo.
Un altro controllo effettuato dalla corte dei conti mentre l’esercizio finanziario è ancora in corso ha per oggetto la gestione del bilancio e del patrimonio di tutte le amministrazioni pubbliche. Anche questo controllo ha un carattere successivo. Tale controllo a differenza di quello sul rendiconto dello stato, ha lo scopo di verificare oltre alla legittimità anche l’efficienza dell’azione amministrativa e il conseguimento degli obbiettivi programmati.
Controllo di merito o di opportunità: controllo esercitato dal parlamento, che deve decidere se un determinato provvedimento è giusto o meno.
La gestione di cassa. Il servizio di tesoreria
Il tesoro è quel ramo dell’amministrazione statale che sovrintende la gestione del pubblico denaro e provvede all’esecuzione del bilancio per quanto riguarda le previsioni di cassa.
Il servizio di cassa è svolto in Italia a Roma, dalla Tesoreria centrale e in ciascun capoluogo di provincia da apposite sezioni di tesorerie provinciali, presso le sedi della banca d’Italia.
Spetta alla tesoreria provvedere agli incassi e ai pagamenti dipendenti dalla gestione del bilancio. Per poter assicurare il regolare servizio di cassa dello stato, essere quindi in grado di effettuare i pagamenti richiesti, la tesoreria deve compiere numerose altre operazioni che non sono previste dal bilancio. Per questa ragione il servizio comprende due distinti gestioni:
- la gestione del bilancio, che include tutte le operazioni di riscossioni e pagamenti del bilancio di previsione;
- la gestione di tesoreria extrabilancio, che include principalmente operazioni di credito per far fronte ad eventuali deficienze di cassa, che danno origine al debito fluttuante. Tali operazioni sono:
-l’emissione di buoni del tesoro, che costituiscono la parte più importante del debito fluttuante. Mediante questi titoli la tesoreria attinge alle disponibilità provvisorie di cassa dei privati e di istituti di credito, rilasciando ai creditori promesse di pagamento a breve scadenza (3/6/12 mesi) che sono dette buoni;
-emissione di biglietti di stato e monete metalliche. Oltre ai biglietti di stato, anche questi biglietti constituiscono parte del debito fluttuante, sono però infruttiferi. Sono considerati debiti di natura patrimoniale. Anche le monete sono considerate allo stesso modo.
- l’accensione di debiti con l’istituto di emissione. Lo stato per procurarsi le disponibilità finanziarie può contrarre prestiti con l’istituto d’emissione. Tali prestiti determinano l’emissione do nuova moneta sul mercato e se raggiungono cifre elevate possono provocare l’inflazione.
Quando il bilancio presenta gravi deficit, le funzioni di tesoreria perdono la loro funzione istituzionale di fronteggiare momentanee esigenze di cassa, perché diventano vere e proprie fonti di entrata destinate a coprire il disavanzo del bilancio.
IL DEBITO PUBBLICO
IL RICORSO AL MERCATO DEL RISPARMIO
Quando le entrate del bilancio non sono sufficienti a coprire l’intero ammontare della spesa pubblica, il pareggio finanziario viene ottenuto attraverso l’accensione di prestiti sul mercato del risparmio.
Il ricorso al mercato in passato aveva carattere straordinario, legato ad esigenze eccezionali dei periodi di guerra. In tempi recenti, per far fronte alla crescente espansione della spesa pubblica, il ricorso all’indebitamento si è ripetuto con frequenza sempre maggiore.
GLI ALTRI STRUMENTI PER LA COPERTURA DEL DISAVANZO
La necessità di ricorre all’accensione di prestiti può essere attenuata se lo stato riesce a finanziare il deficit mediante altre entrate che, come il prestito, pubblico, non attingono al reddito corrente ma incidono sul risparmio precedentemente accumulato.
Le principali tra queste entrate sono l’alienazione di beni patrimoniali e l’applicazione di imposte straordinarie aventi il patrimonio come fonte.
L’alienazione dei beni patrimoniale può avere come oggetto solo i beni compresi nel patrimonio disponibile dello stato o di un altro ente pubblico, esempio immobili o partecipazioni azionarie.
L’imposta straordinaria avviene una tantum e incide sul risparmio nazionale se l’aliquota è molto alta, così da costringere i contribuenti a disinvestire parte dei loro capitali per far fronte al pagamento.
CONFRONTO TRA GLI EFFETTI DELL’INDEBITAMENTO E QUELLI DELL’IMPOSIZIONE STRAORDINARIA (non c’è sul programma)
Secondo la teoria classica formulata per la prima volta da David Ricarcdo, è indifferente ricorrere all’imposta straordinaria p al prestito pubblico, infatti per i contribuenti imposta straordinaria e prestito pubblico si equivalgono nei risultati. Con l’imposta straordinaria lo stato preleva ai cittadini una data somma, una tantum, e il patrimonio dei contribuenti diminuisce della somma pagata. Con il prestito pubblico lo stato ottiene la stessa somma da coloro che ritengono vantaggioso sottoscrivere il prestito, ma per pagare gli interessi e far fronte al prestito ricevuto dovrà rivolgersi ancora ai contribuenti e prelevare dal loro reddito una somma proporzionale a quella che avrebbe loro sottratto con l’imposta straordinaria.
Considerazioni politiche ed economiche inducono in genere gli stati a preferire il ricorso ai prestiti pubblici piuttosto che all’imposta straordinaria. Questo perché:
-il prestito pubblico è destinato ad essere rimborsato e non decurta definitivamente il patrimonio come avviene con l’applicazione dell’imposta straordinaria;
-il prestito eleva durevolmente la pressione tributaria a spese di tutti i contribuenti; con l’imposta straordinaria l’inasprimento della pressione tributaria non è sopportato da tutti i membri della collettività secondo la rispettiva capacità contributiva;
-con il prestito pubblico lo stato evita il malcontento che si crea con l’applicazione delle imposte straordinarie;
-poiché l’imposta straordinaria ha come fonte il patrimonio, colui che ne è colpito può essere costretto ad alienare una parte dei propri beni per pagare l’imposta. Il prestito pubblico invece assorbe il risparmio liquido ancora in attesa di essere utilizzato.
Secondo la teoria keneysiana l’imposta straordinaria può avere l’effetto di innescare una recessione economica perché, sottraendo coattivamente ricchezza ai cittadini, fa diminuire la propensione al consumo e produce una contrazione della domanda. Il prestito invece lascia invariato il patrimonio dei contribuenti perchè si limita a sostituire il risparmio liquido inutilizzato. Si sostiene quindi che per incentivare l’espansione alle attività produttive, la spesa pubblica debba essere finanziata con i prestiti.
Le tesi keynesiane sono criticate dalla scuola monetarista. Si osserva che l’emissione di prestiti da parte dello stato crea domanda sul mercato del risparmio e fa aumentare i tassi d’interesse. Rende quindi più costosi gli investimenti per gli imprenditori privati, con la conseguente diminuzione delle attività produttive.
I DIVERSI TIPI DI PRESTITI PUBBLICI
Il prestito pubblico è uno scambio di beni presenti contro beni futuri.
I prestiti pubblici si possono classificare secondo diversi profili:
-rispetto al modo con cui lo stato si rivolge ai risparmiatori per ottenere la sottoscrizione si distinguono in prestiti forzosi e prestiti volontari;
-rispetto al mercato in cui essi sono emessi, si classificano come prestiti interni e prestiti esterni;
-rispetto al sistema di remunerazione si dividono in prestiti a interesse, a premio e misti;
-rispetto alla durata danno luogo al debito fluttuante, redimibile e irredimibile.
Prestiti forzosi e prestiti volontari
Il prestito è forzoso quando ogni cittadino è tenuto al pagamento di una data somma in proporzione del suo patrimonio, con la promessa di restituzione entro un dato tempo, e della corresponsione di un interesse.
Il prestito volontario viene emesso facendo leva sul tornaconto economico dei risparmiatori, i quali sono liberi di sottoscriverlo o meno e nella forma che ritengono più conveniente.
Prestiti interni e prestiti esterni
Il prestito è interno quando lo stato si rivolge solo ai risparmiatori nazionali o comunque residenti nel paese.
Il prestito è esterno, o estero, quando è richiesto ai capitalisti o banchieri esteri.
Il prestito viene emesso all’estero qualora non vi siano le possibilità di collocarlo con successo all’interno, o il tasso si interesse interno è troppo alto. Il prestito estero ha il vantaggio di non sottrarre capitali alla produzione nazionale. Ha lo svantaggio di poter determinare una situazione di dipendenza nei confronti dello stato al quale appartengono i creditori.
Prestiti a interesse, a premio e misti
Con il prestito a interesse lo stato assume l’obbligo di corrispondere in determinato interesse a un tasso uguale a quello corrente (se il prestito è volontario) o inferiore (se il prestito è forzoso).
Il prestito a premio è quello che non frutta nessun interesse, ma fa concorrere a un determinato numero di premi sorteggiati annualmente. Non è molto praticato.
Il prestito misto, oltre a fruttare interessi, dà la possibilità del premio. Gli interessi sono inferiori a quelli del prestito a solo interesse, proprio per la somma che viene destinata ai premi. È una forma ormai abbandonata.
Debito fluttuante, redimibile e irredimibile
Il debito fluttuante comprende quei prestiti che vengono emessi per far fronte a momentanee deficienze di cassa. La forma più notevole del debito fluttuante è costituita dall’emissione dei buoni del tesoro (bot), che sono titoli di credito recanti la promessa di pagare una certa somma a una scadenza fissa e fruttanti interessi che vengono corrisposti anticipatamente. Questi buoni sono emessi a scadenze brevi e non superiori ai 12 mesi. In una situazione di pareggio del bilancio il debito fluttuante sarebbe destinato ad estinguersi al termine di ogni esercizio.
Il debito redimibile comprende tutti quei prestiti a media lunga scadenza, destinati alla copertura dei disavanzi del bilancio. Tipica forma si debito redimibile sono i buoni del tesoro poliennali (btp), con scadenza fino a 9 anni. Sono molto diffusi anche i certificati di credito del tesoro (cct), il cui tasso è indicizzato, cioè collegato ai tassi d’interesse sui prestiti a breve scadenza, quindi aumenta quando il tasso dei debiti a breve aumenta e diminuisce quando questo diminuisce.
Il debito irredimibile, o consolidato, è quello che lo stato contrae con il solo obbligo del pagamento degli interessi, riservandosi la facoltà del rimborso se e quando lo riterrà opportuno. Ai risparmiatori viene corrisposta una rendita che può avere carattere perpetuo. È una forma da tempo abbandonata.
EMISSIONE DI PRESTITI PUBBLICI
I prestiti pubblici possono essere emessi alla pari o sotto la pari.
L’emissione è alla pari quando lo stato si riconosce debitore di una somma uguale a quella che ha ricevuto.
L’emissione è sotto la pari se da luogo al rimborso di una somma maggiore, es il sottoscrivente versa una somma di 950 e riceve un titolo dal valore nominale di 1000.
I prestiti alla pari sono emessi con una saggio d’interesse uguale o superiore a quello corrente. I prestiti sotto la pari sono emessi a un saggio inferiore. Per il risparmiatore i due criteri in realtà sono equivalenti, ,ma il secondo invoglia maggiormente a sottoscrivere. Esso rende più gravoso il rimborso per lo stato, che deve restituire somme superiori a quelle ricevute.
I sistemi per l’emissione di titoli sono tre:
-l’emissione diretta, che si effettua offrendo i titoli in borsa o per pubblica sottoscrizione;
-l’emissione indiretta, che consiste nella cessione di tutti i titoli alle banche, che rimangono libere di rivenderli al pubblico in borsa o direttamente. Con questo sistema lo stato ha la sicurezza di collocare tutto il prestito, ma ad un prezzo relativamente basso, dovendo lasciare agli intermediari un maggiore guadagno.
-l’emissione mista, che si ha quando lo stato cede alle banche una parte dei titoli emessi e offe la parte rimanente per pubblica sottoscrizione.
RIMBORSO E RINNOVO DEL PRESTITO
I prestiti redimibili si classificano, secondo la forma del rimborso, in:
-prestiti rimborsabili a scadenza fissa. Hanno questo carattere la ,maggior parte dei titoli (i btp, i cct). Lo stato si obbliga a rimborsare, alla scadenza, l’intera somma a coloro che hanno sottoscritto il prestito. Lo stato ha l’onere di pagare una somma in un momento futuro senza avere i fondi necessari e di conseguenza si provvede al rimborso attraverso l’emissione di un nuovo prestito.
-prestiti rimborsabili gradatamente. Lo stato si impegna a pagare per ciascun titolo un’annualità fissa, che comprende l’interesse e parte della quota del capitale, per un determinato numero di anni. La somma pagata annualmente a ciascuna creditore è sempre la stessa, ma ogni volta ci sono comprese una cifra minore di interesse e una parte maggiore di rimborso del capitale.
-presti a sorteggio. Lo stato, invece di rimborsare ogni anno a tutti i creditori una parte del prestito e gli interessi, estrae a sorte un certo numero di cartelle e le rimborsa interamente. Questa forma di rimborso non crea svantaggi per lo stato, mentre potrebbe crearne per i creditori:il sottoscrittore sorteggiato infatti si vede rimborsare il titolo anticipatamente secondo il suo valore nominale, mentre magari avrebbe preferito mantenere più a lungo il prestito e quindi ottenere il pagamento degli interressi per un periodo più lungo.
Quando il prestito giunge a scadenza lo stato, per evitare il rimborso, può offrire ai possessori il rinnovo di titoli. Se i nuovi titoli hanno caratteristiche diverse dai precedenti si ha la conversione.
LA CONVERSIONE DEI PRESTITI PUBBLICI
La conversione del prestito consiste nella modificazione delle condizioni stabilite al momento dell’emissione. Essa può riguardare:
-l’interesse, esempio dal 4% diventa il 2%;
-la scadenza, es bisogna rimborsare il prestito a gennaio e invece il rimborso avverrà a giugno.
Lo scopo della conversione è quello di alleggerire l’onere del prestito. È quindi evidente che le nuove condizioni sono meno favorevoli di quelle originarie.
La conversione può essere forzosa, mascherata e facoltativa.
La conversione è forzosa quando la riduzione del saggio d’interesse è attuata dallo stato coattivamente, senza il consenso dei creditori. Questo sistema è difficilmente applicato.
La conversione è mascherata quando, pur restando immutate le condizione del prestito, si verifica indirettamente una riduzione del tasso d’interesse. Ciò avviene:
-quando lo stato applica un’imposta maggiore sigli interessi del debito pubblico;
-quando lo stato agisce sull’inflazione. Anche in questo caso le condizioni le condizioni rimangono inalterate ma si riduce il potere d’acquisto.
La conversione è facoltativa quando lo stato pone ai creditori un’alternativa: scegliere fra il rimborso del prestito o la conversione del prestito alle nuove condizioni. L’obbiettivo è quello di ottenere la conversione, quindi è necessario che pur essendo condizioni meno favorevoli di quelle iniziali, siano comunque migliori di quelle offerte dal mercato degli investimenti.
IL DEMANIO E IL PATRIMONIO DEGLI ENTI PUBBLICI
IL DEMANIO PUBBLICO E IL DEMANIO FISCALE
I beni appartenenti allo stato e agli altri enti pubblici possono avere diverse funzioni:
-realizzare direttamente determinati interessi pubblici;
-fornire alla pubblica amministrazione i mezzi necessari per lo svolgimento delle sue attività, es i beni strumentali necessari all’organizzazione e al funzionamento degli uffici pubblici e i beni dal quale derivano proventi e rendite finanziarie.
In relazione alla loro diversa funzione i beni appartenenti allo stato e agli altri enti pubblici si distinguono on demanio pubblico e demanio fiscale (o patrimonio).
IL DEMANIO PUBBLICO
Si distingue in demanio necessario e demanio accidentale.
Il demanio necessario include quei beni, considerati idonei a soddisfare un interesse della collettività nazionale, non possono altro che appartenere allo stato, e quindi sono sempre demaniali:
-il lido del mare, la spiaggia, i porti;
-i fiumi, i torrenti e le altre acque definite pubbliche;
-le opere destinate alla difesa nazionale, es fortificazioni, rifugi antiatomici, basi missilistiche.
Il demanio accidentale comprende quei beni che, essendo idonei a soddisfare sia interessi pubblici che interessi privati, sono qualificati come demaniali se appartengono allo stato o altro ente pubblico. Sono:
-le strade, autostrade e le strade ferrate;
-gli acquedotti;
-gli immobili di interesse storico, archeologico e artistico;
-le raccolte dei musei, delle pinacoteche e delle biblioteche;
-gli altri beni assoggettati per legge al regime di demanio pubblico.
In riferimento della loro natura economica esistono 5 categorie di beni demaniali;
-demanio marittimo;
-demanio idrico;
-demanio stradale, ferroviario e aeroportuale;
-demanio militare;
-demanio culturale.
Per la loro funzione pubblica i beni demaniali sono fuori commercio: sono inalienabili e imprescrittibili. Non se ne può acquistare la proprietà nemmeno per usucapione.
I beni demaniali sono infruttiferi: non procurano entrate, se non occasionalmente quando sono dati in godimento dei singoli individui per concessione e che sono tenuti a pagare una tassa. Per esempio l’uso di tratti di spiaggia per l’installazione di stabilimenti balneari.
I BENI PATRIMONIALI
Tutti i beni appartenenti allo stato o ad altri enti territoriali che non sono qualificati dalla legge come beni di demanio pubblico, costituiscono il patrimonio dello stato e dell’ente territoriale al quale appartengono. Poiché sono posseduti a titolo di proprietà privata prendono anche il nome di demanio privato. Essendo beni fruttiferi vengono indicati come demanio fiscale.
I beni patrimoniali indisponibili servono, come quelli del demanio pubblico, all’immediato soddisfacimento di interessi pubblici. Essi sono beni in commercio, ma non possono essere sottratti alla loro destinazione se non sei modi stabiliti dalla legge. Sono beni indisponibili:
-le miniere;
-le foreste;
-le cave;
-le cose mobili d’interesse storico, archeologico, artistico, ritrovate nel sottosuolo;
-i beni costituenti la dotazione del capo dello stato;
-le caserme, gli armamenti, le navi da guerra e gli aeroporti militari.
Oltre a questi beni si devono aggiungere:
-gli edifici destinati a sedi di pubblici ufficiali, con i loro arredi, i quali fanno parte del patrimonio indisponibile dello stato e degli altri enti territoriali;
-i beni degli enti pubblici non territoriali destinati a un pubblico servizio.
I beni patrimoniali disponibili sono tutti quei beni patrimoniali che non sono compresi fra gli indisponibili: edifici, terreni, cose mobili, titoli, aziende, ecc. Questi servono soltanto a procurare entrate e sono regolati dalle norme del codice civile sulla proprietà privata.
Come beni del demanio pubblico, anche quelli del demanio fiscale possono essere raggruppati secondo la loro natura economica. Si distinguono in:
-beni del demanio immobiliare, che comprendono terreni, foreste, miniere, edifici;
-beni del demanio mobiliare, che comprendono la mobilia, gli strumenti di lavoro, i titoli, ecc;
-beni del demanio industriale e commerciale, che comprendono i complessi aziendali attraverso i quali lo stato o gli altri enti territoriali gestiscono l’attività di produzione in forma di impresa.
LE IMPRESE PUBBLICHE
L’ESERCIZIO D’ IMPRESA DA PARTE DELL’OPERATORE PUBBLICO
L’intervento dello stato nell’economia può essere fatto anche attraverso meccanismi propri del mercato, cioè attraverso l’esercizio di imprese aventi per oggetto la produzione di beni e servizi destinati alla vendita.
La pubblica impresa può essere esercitata direttamente dallo stato o da un altro ente territoriale, da un ente pubblico economico appositamente istituito, da privati concessionari o da società per azioni a partecipazione pubblica.
L’esercizio diretto si ha quando lo stato esercita l’impresa per mezzo di una sua amministrazione, inserita nell’organizzazione di un ministero. L’amministrazione preposta, pur non essendo un soggetto giuridico a sé, è dotata di propria autonomia, sia contabile sia amministrativa. Per questo è chiamata azienda autonoma o azienda di amministrazione autonoma.
L’autonomia contabile implica che l’azienda abbia un proprio bilancio che metta in evidenza le entrate e le spese dell’impresa, in questo modo si verifica se l’esercizio si chiude con un utile o una perdita. Il bilancio viene allegato allo stato di previsione del ministero dal quale l’impresa dipende.
Per quanto riguarda l’autonomia amministrativa, l’azienda è in effetti gestita da un direttore generale dotato di vasti poteri, pur essendo soggetta al potere del ministro.
Gli enti pubblici economici sono enti distinti dallo stato, costituiti con lo scopo specifico di provvedere direttamente all’esercizio di un’attività imprenditoriale. A differenza delle aziende autonome hanno propria personalità giuridica e ciò garantisce una più netta separazione dall’amministrazione statale, una maggiore libertà d’azione e una struttura organizzativa più adeguata all’esercizio dell’attività economica. L’ente è soggetto alla vigilanza del ministro competente in materia.
L’esercizio in concessione si ha quando l’impresa, pur continuando ad appartenere allo stato o ad un altro ente pubblico, è esercitata da un privato in base ad un provvedimento amministrativo di concessione, che è sempre revocabile per motivi di pubblico interesse. Il concessionario è tenuto a corrispondere allo stato un canone fisso o una quota degli utili.
Le imprese a partecipazione pubblica sono società per azioni nelle quali il pacchetto azionario di maggioranza è posseduto dallo stato o da un ente pubblico, o da una società per azione a capitale pubblico. L’impresa è soggetta al regime giuridico delle società private e quindi è pubblica solo dal punto di vista economico, in quanto una quota consistente del suo capitale è in mano pubblica e consente di indirizzare la gestione verso obbiettivi di pubblico interesse.
GLI OBBIETTIVI DELL’IMPRESA PUBBLICA
L’esercizio di impresa da parte dello stato può avere diverse ragione.
-Una prima ragione è la necessità di evitare la nascita di monopoli privati. Questo perchè il monopolista privato tende a fissare il prezzo che gli dà il massimo profitto, determinando una riduzione della domanda del bene o del servizio. Questa situazione deve essere evitata attraverso la creazione di prezzi essenziali, che riferendosi ai bisogni primari, devono essere estesi a larghi strati di popolazione.
L’impresa pubblica consente di attuare questo interesse sociale attraverso l’applicazione di prezzi pubblici/politici.
-Un’altra ragione è la necessità di evitare cause di contrasto fra interesse privato e interesse pubblico. Lo stato, operando non per motivi economici ma con fini di utilità sociale, esercita questi servizi anche in luoghi dove i privati non li eserciterebbero, perché non redditizi.
-Un’altra ragione è quella di evitare frodi da parte dei privati.
In tempi recenti l’impresa pubblica è stata concepita come strumento per lo sviluppo economico e il benessere sociale. nuove ragioni possono quindi essere:
-ridurre gli squilibri nella distribuzione della ricchezza fra le diverse regioni, creando iniziative nelle zone economicamente meno sviluppate;
-assicurare l’occupazione dei fattori produttivi, soprattutto della forza lavoro;
-produrre beni essenziali e offrirli a condizioni più favorevoli rispetto alle condizioni offerte dai privati.
LE IMPRESE PUBBLICHE IN ITALIA
Le imprese pubbliche in Italia hanno avuto nei decenni passati un enorme sviluppo. Negli ultimi tempi si è affermata l’esigenza di limitare questi interventi, che finiscono per creare effetti negativi sul mercato e sulla concorrenza,. Oltre che a rappresentare un onere per la finanza pubblica. Così in Italia, a partire dal 1990, si è dato inizio a un ampio programma di privatizzazioni. Tale programma si svolge in due fasi:
-in un primo tempo è stata attuata la privatizzazione sul piano giuridico, attraverso la trasformazione delle aziende autonome e degli enti pubblici economici in società per azioni.
-la trasformazione in società per azioni rende possibile la seconda fase, cioè la privatizzazione economica dell’impresa, che avviene attraverso la vendita totale o parziale delle quote di partecipazione dello stato.
Le aziende autonome avevano una grande rilevanza nel passato, soprattutto nel campo dei servizi di pubblica utilità, che erano gestiti in regime di monopolio, es ferrovie, poste, servizi telefonici. Ora sono state trasformate quasi tutte in enti pubblici economici o società per azioni. I casi più impostanti sono quello dell’amministrazione autonoma poste e telegrafi, trasformato prima in ente pubblico e poi in società per azioni (poste italiane); o il caso dell’azienda autonoma ferrovie dello stato trasformata prima nell’ente ferrovie dello stato e poi in società per azioni (ferrovie dello stato spa).
Sono ancora aziende autonome:
-l’amministrazione autonoma dei monopoli di stato, che fa capo al ministero dell’economia e delle finanze e gestisce il gioco del lotto e le lotterie nazionali;
-la cassa depositi e prestiti, che fa capo sempre al ministero dell’economia e delle finanze e svolge attività bancaria e creditizia nei confronti delle pubbliche amministrazioni locali e centrali.
Gli enti pubblici economici erano numerosissimi e operavano in diversi capi della produzione industriale e commerciale. Erano costituiti in forma di ente di diritto pubblico importanti imprese assicurative, come l’Ina (istituto nazionale per le assicurazioni); tutti gli istituti di credito a medio/lungo termine, come l’Imi (istituto mobiliare italiano); altre banche di notevole rilevanza, come la Bnl (banca nazionale del lavoro); l’Enel (ente nazionale per l’energia elettrica).
Oggi sono stati trasformati in società per azioni gli enti economici più importanti, tra i quali l’Ina, la Bnl, gli istituti di credito e l’Enel.
Alcune imprese pubbliche hanno assunto la veste giuridica dell’ente pubblico in attesa di essere risanate, riorganizzate e trasformate in società per azioni. È il caso dell’ente tabacchi italiani, precedentemente gestito dallo stato.
Le società a partecipazione pubblica sono state in Italia lo strumento più utilizzato dallo stato per intervenire nell’economia. L’acquisto di quote di società private consentì, durante la crisi degli anni 30, il salvataggio delle imprese industriali e delle banche. Nel dopoguerra, la partecipazione azionaria pubblica contribuì a finanziare le imprese e a favorì la ripresa delle attività economiche sostenendone anche negli anni successivi lo sviluppo.
Grazie alle partecipazioni lo stato successiva,mente si assicurò il controllo di ampli settori della produzione. L’enorme espansione dell’intervento pubblico diede luogo ad un sistema di imprese a capitale misto, scarsamente produttive.
Le società di partecipazione statale fanno capo a due holding, l’Iri e l’Eni.
L’Iri (istituto per la ricostruzione industriale) è stato la maggiore holding pubblica italiana e ha provveduto alla gestione delle partecipazioni statali nei più diversi settori.
Dopo la trasformazione in società per azioni (1992) ha avuto inizio la dismissione delle partecipazioni azionarie. Nel 2000 l’Iri è stato sciolto e posto in liquidazione.
L’Eni (ente nazionale idrocarburi), originariamente costituito per la ricerca, la trasformazione e la distribuzione del petrolio e del metano, svolge oggi in Italia un ruolo primario nei settori dello sfruttamento delle fonti energetiche e della chimica.

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Esempio



  


  1. marco

    sostengo l'esame alla marconi. cerco appunti in merito alla materia di scienze delle finanze


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