Il bilancio

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IL BILANCIO DELLO STATO
Il bilancio dello Stato (o di altro ente pubblico) è il documento giuridico-contabile che contiene l’indicazione delle entrate e delle spese pubbliche relative ad un determinato periodo di tempo, che normalmente coincide con l’anno solare (definito esercizio finanziario).
CLASSIFICAZIONI DEL BILANCIO
Poiché la riscossione delle entrate e l’erogazione delle spese passano per varie fasi, è possibile distinguere il bilancio dello Stato in:
1) bilancio di competenza: contiene l’indicazione delle entrate che si ha diritto a riscuotere (residui attivi) e delle spese che si è impegnati ad effettuare (residui passivi) nel periodo di tempo di riferimento;
2) bilancio di cassa: indica le entrate effettivamente riscosse e le spese effettivamente pagate nell’esercizio di riferimento.
A seconda degli scopi che si propone il bilancio può poi assumere determinate forme:
- il bilancio economico individua i ricavi realizzati e i costi sostenuti, al fine di valutare l’efficienza della gestione; il bilancio dello Stato non è strutturato in tal senso, anche se nel 1997 è stato introdotto per ogni singola amministrazione pubblica il sistema di contabilità analitica per centri di costo, attraverso il quale è possibile evidenziare la dinamica dei costi dell’attività pubblica;
- il bilancio patrimoniale indica esclusivamente le attività e le passività dello Stato in un determinato momento;
- il bilancio finanziario è quello tipico del bilancio dello stato, perché registra esclusivamente i flussi finanziari in entrata ed in uscita dello Stato; il suo obiettivo principale è quello di verificare la legittimità delle entrate e delle spese pubbliche, attraverso gli opportuni controlli.
Rispetto al periodo a cui si riferisce il bilancio può essere:
- bilancio preventivo; si riferisce al periodo finanziario successivo a quello in cui viene redatto ed indica l’elenco delle entrate e delle spese che lo stato avrà il diritto di realizzare l’anno successivo; è quindi un bilancio di previsione. E’ il più importante dal punto di vista politico perché indica quali saranno le priorità del Governo e del Parlamento in tema di spese e entrate pubbliche; permette inoltre ai cittadini di verificare che quanto in esso contenuto risponda il più possibile all’interesse generale della collettività e non a quello specifico di gruppi di interesse o agli interessi elettorali del Governo;
- bilancio consuntivo; si riferisce all’esercizio finanziario dell’anno precedente, ossia già concluso, ed evidenzia le entrate e le spese effettivamente realizzate. E’ detto anche rendiconto;
- il Governo può produrre bilanci preventivi pluriennali, che riguardano cioè non solo l’anno successivo ma più anni finanziari futuri, per valutare nel tempo l’andamento delle entrate e delle spese pubbliche. Questa valutazione può essere fatta:
in base alla legislazione vigente, cioè alle attuali disposizioni legislative fiscali;
in base ai nuovi provvedimenti legislativi che si intende intraprendere (bilancio programmatico).
I PRINCIPI DEL BILANCIO
Al fine di garantire trasparenza e possibilità di controllo, il bilancio dello Stato deve corrispondere ai seguenti principi:
1. Il principio dell’annualità, che comporta che il bilancio venga approvato anno per anno, in modo tale da avere un controllo di breve periodo sull’operato fiscale del Governo.
2. Il principio dell’universalità, che comporta che tutte le entrate e le spese pubbliche siano comprese nel bilancio statale.
3. Il principio dell’unità, che comporta che le singole entrate non possono essere utilizzate per il finanziamento di specifiche spese; il totale delle entrate pubbliche deve finanziare il totale delle spese pubbliche, a meno che non vi siano tributi basati sul beneficio particolare, ossia sussista un forte legame tra chi paga i tributi e chi beneficia della spesa pubblica finanziata dai predetti tributi.
4. Il principio dell’analiticità, che comporta che i vari tipi di entrata e di spesa siano indicati in specifiche voci di bilancio.
5. Il principio della chiarezza, che comporta la facile leggibilità e comprensione del bilancio.
6. Il principio di veridicità, che comporta l’assenza di artifici contabili che possono dare un quadro distorto della situazione della finanza pubblica.
7. Il principio della pubblicità, che comporta che il bilancio pubblico sia consultabile sia dal Parlamento che da qualsiasi cittadino interessato. In democrazia la sovranità politica appartiene infatti al popolo e non alla classe politica dirigente; il prelievo coattivo avviene quindi in base ad un preventivo consenso elettorale al governo, che propone i bilanci al Parlamento che li approva. I controlli sull’attività del governo sono garantiti ai cittadini attraverso la rappresentanza parlamentare, scelta a sua volta dal voto degli elettori, per mezzo dell’approvazione del bilancio preventivo e del bilancio consuntivo.
8. Il principio del bilancio in pareggio, che comporta che nel medio-lungo periodo vi sia un pareggio tra le entrate e le spese pubbliche, in modo da evitare gli effetti negativi di elevati disavanzi e debiti pubblici.
IL BILANCIO DELLO STATO ITALIANO
In Italia l’iter per la formazione e l’approvazione del bilancio statale si articola in più fasi:
1. il documento di programmazione economico-finanziaria (DPEF) presentato dal Governo;
2. la relazione revisionale e programmatica del Governo sulla situazione economica e finanziaria italiana;
3. la produzione della legge finanziaria;
4. la produzione di leggi collegate alla manovra finanziaria;
5. la legge per l’assestamento del bilancio annuale.
IL DPEF
Il documento di programmazione economico-finanziaria delinea gli obiettivi politici che il Governo intende perseguire nell’ambito del periodo preso in considerazione dal bilancio pluriennale. Il DPEF non è vincolante perché non è una legge, ma semplicemente un atto programmatico del Governo, realizzato tenendo conto non solo della situazione economica interna, ma anche della possibile evoluzione futura del contesto economico internazionale, che avrebbe ovviamente ripercussioni sull’economia nazionale. Viene indicato il livello di disavanzo e di debito pubblico che si intende definire rispetto al PIL e i livelli di pressione fiscale e contributiva che si intendono raggiungere; con la firma del Trattato di Maastricht il Governo, nel redigere il DPEF, deve fare in modo che esso sia compatibile con il rispetto del Patto di stabilità, che stabilendo dei limiti a questi rapporti (disavanzo pubblico/PIL, debito pubblico/PIL) limita fortemente la possibilità del Governo di progettare l’aumento sensibile della spesa pubblica o la riduzione in modo incisivo del prelievo fiscale.
LA RELAZIONE PREVISIONALE E PROGRAMMATICA AL PARLAMENTO
La Relazione revisionale e programmatica deve essere presentata entro il mese di settembre dal Governo attraverso il Ministro del Tesoro e riguarda solo l’anno successivo. Essa deve contenere:
- un quadro riassuntivo del bilancio dello Stato;
- relazioni programmatiche per settore;
- relazioni sulle leggi che impegnano lo Stato ad effettuare spese per più anni e sul loro stato di attuazione;
- l’elenco di tutte le opere pubbliche iniziate il cui importo sia superiore ai 23 milioni di euro, indicandone lo stato di attuazione e le necessità di finanziamento per portarle a termine.
Sia il DPEF che la relazione revisionale e programmatica si basano a loro volta sulla relazione di stima del fabbisogno pubblico presentata al Parlamento dal ministro dell’Economia delle Finanze, che stima l’eventuale eccesso di spesa pubblica sulle entrate pubbliche (fabbisogno dello Stato) e ne indica le eventuali modalità di finanziamento (ad esempio attraverso il ricorso al debito pubblico).
L’ART. 81 DELLA COSTITUZIONE
Le norme fondamentali che regolano il bilancio statale italiano sono contenute nell’art. 81 della Costituzione. L’articolo è diviso in quattro commi:
1. il primo comma impone che il bilancio preventivo e il rendiconto siano approvati con legge dal Parlamento; essi devono essere presentati dal Governo rispettivamente entro il 31 dicembre dell’esercizio precedente e il 30 giugno dell’esercizio successivo;
2. il secondo comma stabilisce che, nel caso in cui il bilancio preventivo non venga approvato entro il 31 dicembre, è previsto l’esercizio provvisorio;
3. il terzo comma stabilisce che “con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”. La legge di bilancio ha quindi valore formale, ma non sostanziale e ha l’esclusiva finalità di dare legittimità alle entrate e alle spese pubbliche in esso previste (definite in base a leggi preesistenti);
4. il quarto comma impone che “ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”, per non alterare con leggi successive in corso d’anno l’equilibrio tra entrate e spese. Poiché però il testo parla genericamente di mezzi, non escludendo il ricorso al debito pubblico, l’Italia ha prodotto nel corso degli anni notevoli disavanzi pubblici ed un elevatissimo debito pubblico.
LA LEGGE FINANZIARIA
Poiché la legge che approva il bilancio è formale, per realizzare la manovra di bilancio (ossia le variazioni di entrate e spese in modo tale da raggiungere gli obiettivi prefissati) occorre prima far approvare la legge finanziaria e le leggi collegate alla manovra finanziaria, che hanno un contenuto anche sostanziale e quindi incidono sulle voci del bilancio statale, in modo da armonizzare il bilancio pubblico agli obiettivi del DPEF.
La legge finanziaria fu introdotta nel 1978, insieme all’obbligo del bilancio pluriennale; imponeva la definizione massima del saldo netto da finanziare e il massimo ricorso al mercato, ossia quanta parte dell’eventuale disavanzo pubblico potesse essere finanziata attraverso il debito pubblico. Questa legge però poteva contenere in sé “tutte le modifiche e le integrazioni a disposizioni legislative aventi riflessi sul bilancio”, quindi le forze politiche la utilizzarono per far passare provvedimenti a vantaggio dei loro interessi elettorali. Fu pertanto necessaria la riforma della legge finanziaria del 1988, ulteriormente modificata nel 1999.
Attualmente la legge finanziaria non può introdurre nuove imposte, tasse e contributi; deve invece indicare:
- le variazioni di aliquote, detrazioni, scaglioni;
- la fissazione del limite massimo del saldo netto da finanziare e del ricorso al mercato;
- la determinazione dei fondi speciali, ossia destinati al finanziamento di leggi che si prevede verranno approvate nel corso dell’esercizio finanziario;
- le quote annuali delle spese a carattere pluriennale;
- le riduzioni, relative ad ogni anno del bilancio pluriennale, di autorizzazioni legislative di spesa;
- l’importo destinato al rinnovo dei contratti relativi al pubblico impiego.
Le leggi collegate alla manovra finanziaria
La legge finanziaria forma il quadro di riferimento per consentire alle leggi collegate di intervenire negli specifici settori per raggiungere gli obiettivi del DPEF; la concreta modifica delle entrate e delle spese avviene infatti attraverso le leggi collegate, che contengono specifici provvedimenti di entrata o di spesa (l’introduzione di nuove imposte o le spese relative a nuove opere pubbliche). Si tratta quindi di leggi sostanziali; la sommatoria degli interventi relativi ad esse deve essere compatibile con i limiti finanziari stabiliti dalla legge finanziaria.
IL BILANCIO DI PREVISIONE
Il bilancio di previsione è redatto attraverso la Ragioneria Generale dello Stato dal Ministro dell’Economia e, dopo discussione e votazione nel Consiglio dei Ministri, viene fatto proprio dal governo; viene redatto sia in termini di competenza che di cassa e deve essere coerente con il bilancio pluriennale e con il DPEF. I lavori parlamentari di approvazione della legge finanziaria, delle leggi collegate, del bilancio annuale e del bilancio pluriennale avvengono nella cosiddetta sessione di bilancio. Naturalmente il Parlamento può apportare modifiche anche significative attraverso gli emendamenti.
La struttura del bilancio annuale comprende:
- uno stato di previsione delle entrate;
- uno stato di previsione della spesa pubblica per ogni Ministero e per la Presidenza del Consigli, con allegati i bilanci delle aziende autonome a cui fanno capo;
- un quadro generale riassuntivo, che indica i seguenti saldi:
1. il risparmio pubblico, il cui valore è dato dalla differenza tra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie e il totale delle spese correnti; se il saldo è positivo significa che lo Stato ha risorse disponibili per le spese in conto capitale;
2. il saldo netto da finanziare, detto anche fabbisogno, dato dalla differenza tra tutte le entrate pubbliche meno tutte le spese pubbliche (ad eccezione delle spese per il rimborso dei titoli di Stato); se negativo indica in che misura lo stato ha la necessità di accendere prestiti attraverso l’emissione dei titoli di Stato;
3. il ricorso al mercato, dato dalla differenza fra il totale delle entrate e il totale delle spese (comprese quelle relative ai titoli di Stato da rimborsare); se è negativo, la cifra esprime i prestiti complessivi che lo Stato dovrà richiedere ai risparmiatori.
L’approvazione del bilancio avviene nello stesso ordine.
IL BILANCIO PLURIENNALE
Il bilancio pluriennale deve essere presentato dal Governo al Parlamento entro il 30 settembre; è elaborato in termini di competenza e copre un periodo di tre anni; non è soggetto a scorrimento, in quanto le previsioni pluriennali vengono riviste per tutti e tre gli anni di riferimento. Il bilancio pluriennale è esclusivamente uno strumento di analisi programmatica e quindi non può contenere l’autorizzazione a provvedere alla riscossione delle entrate e alla esecuzione delle spese previste.
Esso espone separatamente:
1. l’andamento futuro della finanza pubblica a legislazione vigente;
2. l’andamento futuro delle entrate e delle spese pubbliche tenendo conto degli interventi legislativi che saranno effettuati per realizzare gli interventi previsti nel DPEF.
PRESENTAZIONE, APPROVAZIONE E MODIFICHE SUCCESSIVE
Il disegno di legge di approvazione del bilancio deve essere presentato entro il 30 settembre sia al Parlamento che alla Conferenza Stato-Regioni-Autonomie locali, che entro il 15 ottobre deve esprimere un parere (non vincolante) al Governo e al Parlamento sui criteri di ripartizione del fondo per i programmi di sviluppo regionali.
Durante la sessione di bilancio il Parlamento sospende ogni altra attività legislativa.
La proposta di legge di bilancio diventa legge quando lo stesso testo è approvato dalla Camera dei deputati e dal Senato.
L’esercizio provvisorio
Qualora la proposta di legge di bilancio non sia votata entro il 31 dicembre è previsto un esercizio finanziario provvisorio, per un periodo non superiore a quattro mesi, per evitare la completa paralisi dello Stato. In questo periodo, per ogni mese, possono essere impegnate un dodicesimo delle spese previste per tutto l’anno finanziario dal progetto non ancora approvato. L’esercizio provvisorio è automaticamente revocato dall’approvazione del bilancio, che deve comunque avvenire entro il 30 aprile.
Le modificazioni al bilancio
Durante l’esercizio finanziario può accadere che si verifichino:
- nuove o maggiori entrate; in questo caso le nuove entrate sono inserite in un apposito capitolo del bilancio;
- entrate inferiori a quelle previste; in questo caso rimane il diritto alla loro riscossione;
- nuove o maggiori spese; in questo caso si procede attraverso il bilancio di assestamento, che è una legge sostanziale attraverso la quale si aggiorna il bilancio di previsione; naturalmente occorre indicare i mezzi di copertura finanziaria delle nuove o maggiori spese. Il bilancio di assestamento, che può prevedere oltre al riordino dei residui attivi e passivi anche lo spostamento di risorse da un unità revisionale di spesa ad un’altra, deve essere presentato dal Governo alle Camere entro il 30 giugno.
Per ulteriori sopravvenute esigenze di spesa non previste nel bilancio di assestamento si provvede con interventi legislativi specifici per ogni singola esigenza di spesa; anche in questo caso la legge deve indicare i mezzi di copertura finanziaria.
IL CONTENUTO DEL BILANCIO
Il bilancio dello Stato si divide in due grandi parti:
1. il lato delle entrate;
2. il lato delle spese.
Sia le entrate che le spese sono state raggruppate in unità previsionali di base (UPS), che riguardano aree omogenee dei vari tipi di entrate e spese pubbliche; per ogni UPS sono specificati i centri decisionali amministrativi relativi. Attualmente il voto al Parlamento relativo all’approvazione del bilancio avviene anche approvando ogni singola UPS, mentre prima venivano votati i singoli capitoli; per semplificare la lettura del bilancio pubblico infatti gli oltre 6000 capitoli sono stati raggruppati in un migliaio di UPS, di cui solo 150 relativi alle entrate.
Le entrate del bilancio nazionale sono distinte in:
1. titoli, a seconda della natura delle entrate (tributaria, extratributaria o patrimoniale);
2. categorie, a seconda della loro natura tributaria (imposte sul reddito, sul patrimonio, imposte indirette);
3. rubriche, a seconda dell’organo amministrativo a cui è affidato l’accertamento delle entrate;
4. capitoli, a seconda dello specifico oggetto dell’entrata.
Le spese del bilancio nazionale sono distinte in:
1. titoli, a seconda che si tratti di spese correnti (di funzionamento) o spese in conto capitale;
2. categorie, secondo l’analisi economica dei beni impiegati per l’attività dello Stato (spese per il personale, spese per beni e servizi, ecc.);
3. rubriche, a seconda degli organi amministrativi che amministrano e beneficiano della spesa pubblica;
4. capitoli, secondo l’oggetto specifico della spesa;
5. sezioni, secondo l’analisi funzionale (spese per l’istruzione, per la sanità, per l’ordine interno, ecc.).
Il bilancio prevede anche fondi di riserva, utilizzati per incrementare il finanziamento dei capitoli il cui stanziamento iniziale si è rivelato inferiore alla necessità, e fondi speciali, per finanziare leggi che potranno essere approvate nel corso dell’anno finanziario (ossia dopo l’approvazione del bilancio) e che contengono provvedimenti in linea con il DPEF e il bilancio pluriennale.