Il bilancio

Materie:Riassunto
Categoria:Economia Aziendale
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Testo

LA POLITICA DI BILANCIO
CAPITOLO 1: IL BILANCIO: FUNZIONE E STRUTTURA – LE TEORIE SUL BILANCIO
1☺ LA FUNZIONE DEL BILANCIO___________________________________
Per il conseguimento di qualunque obiettivo di politica economica é necessario un sistema di conti che consenta di programmare, all’inizio di ogni periodo di gestione, le attivitá che daranno luogo ad acquisizione o erogazione di mezzi finanziari (bilancio di previsione) e di verificare, alla fine, come esse sono state effettuate e i risultati che ne sono derivati (rendiconto consuntivo).
Lo stumento che permette di impostare in modo unitario la politica finanziaria é il bilancio di previsione, ossia il documento giuridico-contabile nel quale sono esposte le entrate e le spese che lo Stato intende attuare in un determinato periodo di tempo.
Riassume, in un quadro completo, l’azione dello Stato e ha una fondamentale funzione di indirizzo, sia dal punto di vista giuridico-amministrativo sia da quello economico.
FUNZIONE GIURIDICA E AMMINISTRATIVA
II bilancio dello Stato é approvato con legge, mediante la quale il Parlamento autorizza il Governo a percepire le entrate ed erogare le spese entro limiti prestabiliti e per oggetti determinati.
II diritto di approvare il bilancio dello Stato, esercitato dal popolo tramite i suoi rappresentanti (“diritto al bilancio”), é il fondamento del Governo costituzionale e dello Stato di diritto;
La prima funzione del bilancio é quella di limite all’erogazione del pubblico denaro.
Esso pone alla spesa limiti qualitativi e quantitativi, determinando in modo vincolante l’oggetto e l’importo massimo degli stanziamenti; deve specificare l’oggetto e l’ammontare delle entrate che dovranno finanziare la spesa pubblica.
II bilancio si presenta quindi come un piano di attivita politiche e amministrative, coordinate in base alla scelta dei fini da conseguire e alla valutazione dei mezzi corrispondenti.
La predisposizione del progetto di bilancio da parte del Governo vuole assicurare che la gestione politico-amministrativa dello Stato sia svolta secondo un piano organico e coerente; l’approvazione parlamentare assicura che tale piano sia conforme alla volontá popolare secondo il principio di rappresentativitá.
FUNZIONE ECONOMICA
II contenuto del bilancio rispecchia la complessa attivitá dello Stato intesa a realizzare le finalitá dell’intervento pubblico. Nel predisporre il proprio piano di azione il Governo tiene conto degli effetti economici che dovrebbero conseguirne, in relazione all’entitá e alla natura delle entrate e delle spese, e fissa l’oggetto e l’importo degli stanziamenti in conformitá agli obiettivi di politica economica che intende realizzare.
La funzione del bilancio pubblico si manifesta sotto profili diversi, strettamente connessi fra loro:
• dal punto di vista politico il bilancio mette gli elettori in grado di conoscere le scelte degli organi di governo e di valutare se esse corrispondono effettivamente alla volontá popolare;
• sotto il profilo giuridico il bilancio ha forza di legge e vincola il potere esecutivo all’osservanza dei limiti finanziari in esso contenuti;
• sotto l’aspetto tecnico-amministrativo il bilancio dá un quadro organico della situazione dello Stato e pone le basi per un’ordinata gestione;
• come strumento economico il bilancio consente di programmare organicamente gli obiettivi e gli interventi della finanza pubblica nei confronti dell’economia nazionale.
2☺ NORME SULLA CONTABILITA’ DELLO STATO E ALTRI ENTI PUBBLICI
Le disposizioni di legge che regolano il bilancio e, piú in generale, il sistema dei conti statali prendono, nel loro insieme, il nome di norme sulla contabilitá dello Stato.
L’ordinamento fínanziario e contabile degli entí locali é disciplinato dal Testo unico sull’ordinamento degli enti locali (d. Igs. 18 agosto 2000, n. 267).
3☺ I PRINCIPI DEL BILANCIO______________________________________
Il bilancio deve corrispondere ad alcuni principi fondamentali.
Essi sono:
* l’annualitá, l’universalitá, l’integritá, l’unità, la specificazione, la veridicitá, la pubblicitá.
* Annualitá. “Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”. L’approvazione del bilancio anno per anno garantisce la frequenza del controllo del Parlamento sull’azione del Governo.
* Universalitá. II bilancio deve comprendere tutte le entrate e tutte le spese statali dell’anno cui si riferisce, anche se di modesta entitá, in modo che nessuna operazione finanziaria sia sottratta al controllo preventivo e consuntivo del Parlamento.
* Integritá. Tutte le entrate e tutte le spese devono risultare in bilancio per l’intero importo, al lordo, rispettivamente, delle spese e delle entrate cui possono dare origine.
* Unitá. II bilancio deve costituire un tutto unitario: le entrate devono affluire a un unico fondo, con il quale si provvede a finanziare tutte le spese; non si possono assegnare determinati proventi per spese o erogazioni speciali.
* Specificazione. Ciascuna voce di entrata e di spesa deve essere specificata con la maggior precisione, cosi che risulti ben definito il margine di discrezionalitá lasciato alla Pubblica amministrazione nella gestione finanziaria.
* Veridicitá. Dal bilancio deve apparire in modo chiaro ed esatto la situazione finanziaria in cui lo Stato verrá a trovarsi durante l’esercizio considerato. Si deve quindi evitare il ricorso ad artificiose sottovalutazioni della spesa o sopravvalutazioni delle entrate, che ne alterino la reale entitá.
* Pubblicitá. Il bilancio deve essere portato a conoscenza di tutti i cittadini con mezzi idonei, al fine di dare a essi la possibilitá di controllare la gestione della finanza pubblica.
4☺ PROFILI TECNICI DEL BILANCIO_________________________________
L’attivitá finanziaria e amministrativa si svolge nel tempo senza soluzione di continuitá. Tuttavia, per esigenze di un’ordinata gestione, essa viene suddivisa in periodi prestabiliti, aventi ciascuno propha individualitá contabile.
* L’anno fínanziario é il periodo di tempo, della durata di dodici mesi, al quale si riferiscono le entrate e le spese riportate in bilancio.
In ciascuno Stato i termini iniziale e finale dell’anno finanziario sono stabiliti dalla legge secondo le esigenze del controllo politico-giuridico e della programmazione economica.
Nel nostro Paese l’anno finanziario comincia con il 1° gennaio e termina il 31 dicembre dello stesso anno coincide, quindi, con l’anno civile.
* L’esercizio finanziario é il complesso delle operazioni amministrative per la gestione delle entrate e delle spese previste nel bilancio di un determinato anno finanziario.
La gestione delle entrate passa attraverso le fasi dell’accertamento, della riscossione e del versamento, e quella delle spese attraverso l’impegno, la liquidazione, l’ordinazione e il pagamento.
Molto difficilmente tutta la procedura di gestione riesce a essere espletata nel corso dell’anno al quale si riferiscono le previsioni; é frequente il caso che, alla fine dell’anno finanziario, vi siano ancora delle operazioni in sospeso, le quali prendono il nome di residui:
* residui attivi, cioé le entrate accertate ma non ancora riscosse;
* residui passivi, ossia le spese impegnate ma non ancora pagate.
I residui vengono iscritti nel bilancio di previsione dell’anno successivo in relazione alle singole voci di entrata e di spesa cui si riferiscono.
BILANCIO Dl PREVISIONE E RENDICONTO
Rispetto all’anno finanziario cui si riferisce, il bilancio si distingue in preventivo e consuntivo.
Il preventivo (o bilancio di previsione) fa riferimento all’anno che sta per iniziare, del quale prevede entrate e spese.
Il consuntivo (o rendiconto) si riferisce a un anno giá compiuto ed espone i risultati finanziari conseguiti nell’anno stesso.
Piú importante é senza dubbio il bilancio di previsione, sia come strumento di autorizzazione e vincolo per l’attivitá della Pubblica amministrazione, sia come strumento di programmazione degli interventi di politica economica.
II rendiconto é principalmente uno strumento di verifica; consente di accertare se la gestione amministrativa e finanziaria é stata svolta regolarmente e se gli obiettivi previsti sono stati raggiunti.
BILANCIO Dl COMPETENZA E Dl CASSA
Rispetto al contenuto, il bilancio puó essere di competenza o di cassa.
* II bilancio di competenza comprende le entrate che sono accertate e le spese che sono impegnate nell’ambito di un esercizio finanziario, prescindendo dal fatto che le riscossioni e i pagamenti si verifichino effettivamente nello stesso anno finanziario oppure in esercizi successivi.
* II bilancio di cassa comprende le entrate e le spese che durante l’anno finanziario entrano, rispettivamente, nella fase della riscossione e del pagamento, prescindendo dall’epoca del rispettivo accertamento o impegno.
Esso quindi espone anche le entrate giá accertate e le spese giá impegnate in anni precedenti, ma che non si erano ancora realizzate.
Ai fini del controllo politico-giuridico é importante il bilancio di competenza, in quanto mette in evidenza il momento in cui la Pubblica amministrazione assume obblighi o esercita diritti nei confronti dei cittadini.
Il bilancio di cassa é importante sotto il profilo economico perché rileva il movimento dei flussi di denaro materialmente prelevati ed erogati nell’anno dalla Pubblica amministrazione, e consente di individuame gli effetti sulla circolazione monetaria, sulla domanda e sull’offerta globale.
In Italia il bilancio annuale di previsione sia redatto in termini di competenza e di cassa.
Anche il rendiconto é di competenza e di cassa al tempo stesso, poiché riporta sia la gestione delle entrate e delle uscite rispettivamente accertate e impegnate nell’ anno, sia quella delle somme incassate e pagate, compresa la gestione dei residui degli esercizi precedenti.
BILANCIO ANNUALE E BILANCIO PLURIENNALE
Rispetto al periodo di contabilizzazione, il bilancio puó essere annuale e pluriennale, a seconda che si riferisca a un solo anno finanziario o a un periodo della durata di piú anni.
* II bilancio annuale corrisponde alle esigenze tecniche di un’ordinata contabilitá e a quelle politiche e giuridiche di un frequente controllo del Parlamento nei confronti del Govemo.
Sotto il profilo economico, tuttavia, ha una funzione limitata, in quanto prevede soltanto misure di breve periodo.
Le manovre di politica economica, invece, si svolgono nel tempo mediante una serie di interventi che si susseguono nell’arco di piú anni; é opportuno perció che le previsioni di entrata e di spesa facciano riferimento a tutto il periodo di tempo che é necessario per la realizzazione degli obiettivi considerati.
➢ A queste esigenze corrisponde la redazione del bilancio pluriennale, quale strumento di programmazione per gli interventi di politica economica a medio termine.
In Italia il bilancio di previsione pluriennale copre un periodo di tempo non inferiore a tre anni ed é elaborato soltanto in termini di competenza;
II bilancio pluriennale é aggiornabile per scorrimento: le previsioni in esso contenute non sono rigidamente definite per tutto il periodo considerato, ma, ogni anno, vengono adeguate all’evolversi della situazione economica nazionale e proiettate di un anno in avanti.

5☺ CLASSIFICAZIONE DELLE ENTRATE E DELLE SPESE__________________
Le entrate e le spese del bilancio statale vengono classificate secondo criteri stabiliti dalla legge.
In passato, la classificazione si basava su un criterio patrimoniale-aziendalistico, che rispondeva soprattutto all’esigenza di conoscere se vi fosse un miglioramento o un peggioramento nella situazione patrimoniale dello Stato, considerato come azienda di erogazione.
Nel 1964 la struttura del bilancio fu riformata in modo da inquadrare la finanza pubblica in una visione unitaria del sistema economico nazionale.
La classificazione delle entrate e delle spese fu impostata secondo un criterio di analisi economico-funzionale, mettendo in rilievo, da un lato, l’incidenza e la natura economica delle entrate e delle spese e, dall’altro, i fini generali cui le spese erano destinate.
Infine, nel 1997, la struttura del bilancio é stata ulteriormente riformata per rendere piú efficace la programmazione della spesa pubblica e il controllo sull’impiego delle risorse.
II nuovo sistema si basa sulla individuazione dei centri di responsabilitá amministrativa, e sulla determinazione di un budget assegnato a ciascuno di essi per la realizzazione degli obiettivi e dei programmi di sua competenza.
L’elemento centrale del bilancio é l’unitá previsionale di base, definita dal legislatore come l’insieme delle risorse affidate alla gestione di un unico centro di responsabilitá amministrativa.
I centri di responsabilitá fanno capo agli uffici di livello dirigenziale presso i vari ministeri. II dirigente generale, titolare dell’ufficio, ha poteri autonomi nella gestione delle risorse assegnategli, é tenuto a impiegarle secondo cnteri di efficienza e produttivitá ed é responsabile dei risultati che ne derivano.
L’articolazione del bilancio in unitá previsionali consente, quindi, di programmare razionalmente la destinazione delle risorse, ripartite fra le varie aree di attivitá.
CLASSIFICAZIONE DELLE ENTRATE
Le entrate dello Stato si ripartiscono in unitá previsionali di base, titoli, categorie e capitoli.
Le unitá previsionali di base sono costituite dall’insieme delle entrate che ciascun centro di responsabilitá ha il compito di accertare.
Le cifre stanziate non sono vincolanti, ma hanno il carattere di una semplice previsione
Le unitá previsionali sono raggruppate in quattro titoli, secondo il tipo di fonte da cui derivano:
I. entrate tributarie, costituite dal gettito delle imposte e tasse;
II. entrate extratributarie, costituite da altri proventi
III. entrate per alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti;
IV. entrate per accensione di prestiti, provenienti dall’emissione di titoli del debito pubblico
Questo criterio di classificazione pone in risalto l’incidenza economica dell’entrata:
le entrate dei primi due titoli sono entrate correnti in quanto hanno come fonte il reddito (rispettivamente, prelevato ai cittadini o prodotto dallo Stato), mentre quelle del terzo e quarto titolo attingono alla ricchezza precedentemente accumulata (rispettivamente, al patrimonio dello Stato o al risparmio dei cittadini).
Nell’ambito di ciascun titolo le unitá previsionali si articolano in categorie, secondo la natura economica del cespite (imposte sul reddito, imposte sul patrimonio ecc.), e in capitoli, secondo l’oggetto (imposta sul reddito delle persone fisiche, imposta sul reddito delle persone giuridiche ecc.).
CLASSIFICAZIONE DELLE SPESE
Le spese sono ripartite in funzioni-obiettivo, unità previsionali di base e capitoli.
La ripartizione in funzioni-obiettivo rappresenta l’analisi funzionale della spesa e fa riferimento ai concreti obiettivi che sono stabiliti in sede politica e che l’amministrazione deve realizzare a breve, medio o lungo termine.
Le unitá previsionali rappresentano l’ammontare delle spese che si riferiscono ad aree omogenee di attivitá e sono assegnate alla gestione dei singoli centri di responsabilitá.
Ai fini dell’approvazione del Parlamento, le unitá previsionali vengono distinte a seconda che riguardino la spesa corrente, la spesa in conto capitale o la spesa per rimborso di prestiti.
• Le unitá di spesa corrente riguardano il funzionamento degli uffici e dei servizi, gli interventi, i trattamenti di quiescenza e gli oneri comuni.
• Le unitá di spesa in conto capitale riguardano gli investimenti, le partecipazioni azionarie e conferimenti, le concessioni di crediti a enti e imprese.
• Le unitá per il rimborso dei prestiti riguardano le spese per rimborsare i possessori di titoli del debito pubblico giunti a scadenza.
Le somme stanziate per ciascuna unita di spesa hanno valore vincolante. I titolari dei centri di responsabilitá, nella gestione delle spese, non possono superare i limiti del budget loro assegnato.
Ai fini della gestione amministrativa, le singole unitá previsionali sono suddivise in capitoli, secondo il contenuto economico e l’oggetto della spesa, e a seconda che si tratti di spese obbligatorie o discrezionali.
A differenza di quanto avviene per le unitá previsionali, le somme stanziate per i singoli capitoli non hanno un carattere rigidamente vincolante. Per le spese discrezionali, infatti, i ministri possono operare variazioni compensative fra un capitolo e l’altro, nell’ambito di una stessa unitá previsionale.
6☺ RISULTATI DIFFERENZIALI_____________________________________
II risultato differenziale del bilancio é dato dalla somma algebrica fra le entrate e le spese.
Vengono cosi individuati 4 risultati differenziali:
* fra il totale delle entrate tributarie ed extratributarie e il totale delle spese correnti.
Questo saldo, se positivo, rappresenta il risparmio pubblico da destinare alle spese in conto capitale. Se negativo, indica che la spesa corrente (e cioé il flusso di reddito erogato) non é coperta dalle entrate correnti (e cioé dal flusso di reddito prelevato o prodotto dallo Stato) e quindi dovrá essere fronteggiata incidendo sul risparmio nazionale;
* fra il totale dei primi tre titoli di entrata (entrate tributarie, extratributarie e patrimoniali) e il totale delle spese correnti e in conto capitale.
Vengono cosí messe a raffronto le entrate ottenute senza ricorrere all’indebitamento (entrate finali) e le spese destinate al soddisfacimento dei fini pubblici (spese finali).
II risultato rappresenta il saldo netto da fínanziare (o, se positivo, da impiegare) e, con riferimento alla gestione di cassa, evidenzia il fabbisogno finanziario;
* fra il totale delle entrate finali e il totale delle spese finali, con esclusione di tutte le operazioni di finanziamento:
Questo saldo si riferisce quindi soltanto alle operazioni di natura economica ed esprime il risultato della gestione statale in senso stretto, senza tener conto dell’attivitá di intermedia-zione e di sostegno a favore di altri enti. Rappresenta quindi, se negativo, il grado di indebitamento netto dello Stato;
* fra il totale di tutte le spese (comprese quelle per rimborso di prestiti) e il totale delle entrate finali (escludendo, quindi, le entrate per accensione di prestiti).
II saldo, se negativo, rappresenta il disavanzo di bilancio che dovrá essere coperto mediante il ricorso al mercato, attingendo cioé al mercato del risparmio con l’emissione di prestiti.
7☺TEORIE SUL BILANCIO_________________________________________
L’equilibrio del bilancio e, la funzione e i limiti della politica di bilancio sono temi di fondamentale importanza nello studio dell’economia pubblica.
Sono state formulate in proposito varie teorie:
➢ La teoria piú antica é quella del bilancio neutrale e si lega alla concezione classica della finanza pubblica come sistema a sé stante, senza interferenze con il sistema economico di mercato.
II contenuto del bilancio si caratterizza come semplice esposizione contabile delle operazioni connesse al mantenimento delle funzioni pubbliche essenziali (difesa, ordine pubblico, giustizia ecc.); le spese e le entrate sono previste in modo da ridurre al minimo gli effetti sull’attivitá economica dei privati e sulla distribuzione della ricchezza.
II bilancio deve chiudersi ogni anno in pareggio: l’avanzo non é mai giustificato perché non si ammette che lo Stato prelevi risorse senza impiegarle in spese per servizi pubblici; il disavanzo e il ricorso all’indebitamento sono situazioni straordinarie, giustificate solo in caso di circostanze eccezionali (guerre, calamitá ecc.).
Alla teoria tradizionale si sono contrapposte successivamente altre concezioni, dovute principalmente a Keynes e ai suoi continuatori, le quali considerano preminente, rispetto all’esigenza del pareggio, quella di coordinare il bilancio con le condizioni dell’economia nazionale.
➢ La teoria del bilancio ciclico considera il bilancio come strumento per una politica di stabilizzazione congiunturale. Sostiene l’opportunitá di mirare a un pareggio non giá nei singoli anni, bensi nell’arco di un intero ciclo economico comprendente anni di crisi e di prosperitá.
o Nei periodi di crisi, i quali provocano una riduzione delle entrate per la diminuita attivitá economica, non si dovrebbe tendere a diminuire le spese, ma anzi ad aumentarle mediante piani di lavori pubblici e altri interventi atti a creare occupazione e favorire la ripresa della produzione.
o Nei periodi di prosperitá, per contro, si dovrebbe far sì che le entrate superino le spese, e destinare l’avanzo alla creazione di fondi per l’ammortamento del debito pubblico contratto negli anni di crisi e alla costituzione di riserve da impiegare nei periodi di crisi future.
➢ La teoria del doppio bilancio tiene conto delle esigenze di una politica di sviluppo e afferma la necessitá di conseguire il pareggio limitatamente a una parte delle spese e delle entrate di bilancio. Essa muove dalla distinzione fra bilancio corrente e bilancio in conto capitale.
o II primo dovrebbe essere annualmente in pareggio, in quanto le spese correnti, che esauriscono i loro effetti nell’anno, vanno mantenute nei limiti delle entrate tributarie ed extratributarie, che attingono al reddito prodotto nello stesso periodo annuale.
o Invece l’esigenza del pareggio non si presenta per il bilancio in conto capitale:
per le spese di investimento, infatti, il ricorso al debito pubblico viene giustificato con la considerazione che tali spese concorrono a incrementare il reddito nazionale e, quindi, ad assicurare la base di maggiori entrate future.
➢ La teoria del bilancio funzionale é, rispetto alla concezione tradizionale, la piú innovatrice.
Essa abbandona il concetto di pareggio del bilancio e concepisce il bilancio stesso esclusivamente in funzione dei suoi effetti sull’economia nazionale.
Le spese e le entrate pubbliche sono viste soltanto come mezzi per conseguire obiettivi economici di carattere generale: si espande la spesa per ridurre la disoccupazione e risvegliare l’economia nazionale, si manovrano le imposte per scoraggiare certi consumi e favorirne altri o per influire sulla produzione, si ricorre al debito pubblico per raccogliere il risparmio inoperoso e cosi via.
II disavanzo é concepito quindi come strumento di politica economica. Questa concezione puó essere assai pericolosa, e la sua applicazione richiede massima saggezza e fermezza.
Non sorretta da queste virtú, la politica del deficit di bilancio porta facilmente a conseguenze disastrose. La politica del disavanzo viene adottata nei periodi di recessione economica e incontra facili consensi, in quanto tutte le forze politiche e sociali richiedono l’intervento dello Stato per stimolare l’occupazione e la produzione.
Piú difficile e impopolare é la manovra opposta da attuare nei periodi di prosperitá, quando si dovrebbe ridurre la spesa e aumentare la pressione fiscale per portare il bilancio in avanzo.
Accade cosi che, anche nelle fasi di espansione economica, il bilancio rimane in deficit e lo Stato, per finanziare le spese, continua a contrarre prestiti sottraendo risparmio agli investimenti privati.
Puó derivarne un’ondata di sfiducia che determina un rallentamento delle attivitá produttive e incide negativamente sullo sviluppo economico.
In ogni caso, i prestiti contratti per coprire il deficit comportano un’ulteriore spesa per il pagamento degli interessi e per il rimborso: se la situazione fínanziaria non viene riequilibrata, tale spesa a sua volta viene coperta mediante il ricorso a nuovi prestiti. In tal modo il defícit si aggrava e si autoalimenta fino a diventare difficilmente controllabile.
D’altronde, quando il disavanzo ha raggiunto un’entitá notevole, il risanamento diventa assai difficile perché richiede tagli alle spese e aumenti dell’imposizione in misura tale da cagionare effetti negativi sulla produzione e sull’occupazione, disagi per i cittadini e tensioni sociali.
Per queste ragioni molti studiosi hanno rivalutato il principio tradizionale secondo il quale la tendenza al pareggio del bilancio deve ritenersi il fondamento di una sana finanza pubblica.
A differenza della vecchia concezione del bilancio neutrale, le moderne teorie del pareggio attribuiscono pur sempre alla finanza pubblica un ruolo attivo in funzione dell’equilibrio economico generale e considerano il bilancio come essenziale strumento di politica economica.
Si propongono, tuttavia, di dimostrare come sia possibile intervenire sul sistema economico mantenendo il bilancio in pareggio e modificando soltanto la composizione qualitativa delle entrate e delle spese.
➢ Piú realistiche sono le posizioni assunte recentemente dagli studiosi di tendenza neoliberista. Secondo la teoria delle scelte pubbliche, gli organi politici possono ridurre i deficit di bilancio ma mai eliminarli, per la riluttanza degli elettori ad accettare politiche di restrizione della spesa o di aumento della pressione fiscale; si suggerisce, pertanto di vincolare i poteri del legislatore mediante apposite norme di carattere costituzionale che stabiliscano limiti definiti alla possibilitá di creare disavanzi.
8☺ LA SITUAZIONE ITALIANA______________________________________
II bilancio dello Stato italiano a partire dagli anni Ottanta e fino alla metá degli anni Novanta registrava disavanzi continui e crescenti fino ad assumere livelli patologici.
L’indebitamento aumentava in modo assai grave, con un tasso di incremento superiore a quello del reddito nazionale. L’entitá complessiva del debito del settore statale, che nel 1973 rappresentava il 60% del prodotto intemo lordo e nel 1983 era pari al 70%, nel 1989 raggiungeva la proporzione del 100,17 e nel 1994 quella del 125,43.
Mentre negli anni Sessanta il deficit era dovuto soprattutto alla spesa per investimenti, successivamente il bilancio cominció a registrare un forte disavanzo di parte corrente: ció vuol dire che per finanziare le spese correnti (ossia i consumi pubblici) non erano sufficienti le entrate tributarie ed extratributarie, ma bisognava ricorrere alla contrazione di prestiti sottraendo capitali alle attivitá produttive private.
L’incremento del disavanzo corrente era dovuto in gran parte alla spesa per il pagamento degli interessi maturati sui debiti contratti in precedenza: era necessario, cioé, contrarre nuovi prestiti per pagare gli interessi dei prestiti precedenti, sicché l’indebitamento si autoalimentava di continuo.
II dissesto del bilancio statale ha prodotto effetti gravemente negativi sul mercato monetario e finanziario, alterando le condizioni della domanda globale e incidendo pesantemente sull’equilibrio del sistema economico.
II risanamento dei conti pubblici si é posto dunque come un obiettivo di primaria importanza, ma il suo perseguimento si é rivelato irto di difficoltá. E noto infatti che una riduzione troppo drastica delle spese pubbliche o un eccessivo aumento dei tributi possono provocare una caduta dei consumi e degli investimenti, con effetti negativi sulla produzione e sull’occupazione.
Nonostante la complessitá dei problemi da affrontare, la politica di risanamento é stata una scelta obbligata in vista della partecipazione dell’Italia all’Unione monetaria europea. Gli accordi di Maastricht, istitutivi dell’Unione, hanno infatti posto come condizione il rispetto di determinati parametri (criteri di convergenza) da parte dei Paesi partecipanti, per assicurare un certo equilibrio dei sistemi economici e finanziari m sede europea. In particolare, il fabbisogno del settore pubblico non deve superare il 3% del Pil, e il rapporto fra il debito pubblico complessivo e il prodotto intemo lordo non deve essere superiore al 60%.
La strategia di risanamento del bilancio é partita dalla constatazione che la spesa per gli interessi é ineliminabile, data l’enorme entitá del debito pubblico accumulatosi negli anni precedenti. Pertanto, per ottenere una graduale riduzione del defícit é stato necessario agire sulle altre voci del bilancio, e cioé migliorare il saldo fra entrate e spese al netto degli interessi (saldo primario).
Fino al 1991 tale saldo era negativo, poiché sul fabbisogno complessivo non pesava soltanto l’onere degli interessi del debito pubblico, ma anche un’effettiva eccedenza delle spese finali rispetto alle entrate finali.
A partire dal 1992 il saldo primario é diventato positivo; ció vuol dire che il totale delle spese correnti e in conto capitale, con esclusione della spesa per gli interessi, é inferiore al totale delle entrate tributarie, extratributarie e patrimoniali. In pratica, se non si considera il gravosissimo onere degli interessi, il saldo netto fra entrate finali e spese finali registra un avanzo (avanzo primario).
L’obiettivo é stato quello di aumentare, anno dopo anno, questo avanzo primario e destinarlo a compensare in misura sempre maggiore la spesa corrente per gli interessi; in tal modo il disavanzo corrente é stato gradualmente ridotto fino a essere eliminato.
Nel 1998, per la prima volta, é stato registrato un avanzo di parte corrente (risparmio pubblico positivo), da destinare al finanziamento della spesa per investimenti.
Con il raggiungimento di tale obiettivo il bilancio puó dirsi sostanzialmente risanato perché il deficit che viene ancora registrato é dovuto alla spesa in conto capitale, cioé agli investimenti pubblici, che correttamente possono essere finanziati mediante la contrazione di prestiti, per l’ammontare che non é coperto dall’avanzo corrente.
L’obiettivo é ora quello di ridurre gradualmente tale deficit, fino ad arrivare al pareggio nel 2007.
Le misure di risanamento riguardano sia la riduzione delle spese (principalmente nei settori del pubblico impiego, della sanitá e della previdenza, che rappresentano le voci di spesa piú onerose) sia l’incremento delle entrate (non con l’introduzione di nuovi tributi, ma con la lotta all’evasione e il riordino del sistema di esenzioni e agevolazioni).
Gli interventi correttivi sono stabiliti ogni anno in sede di programmazione economico-finanziaria e costituiscono il contenuto essenziale della manovra annuale e pluriennale di bilancio.
CAPITOLO 2: IL BILANCIO E LA PROGRAMMAZIONE ECONOMICA
1☺ LA PROGRAMMAZIONE DELLE SCELTE PUBBLICHE___________________
Negli Stati che seguono una linea di ampio intervento la necessitá di un coordinamento organico é fondamentale. In mancanza di regole precise, le molteplici manovre di politica economica e sociale possono dar luogo a inefficienze e sprechi, squilibri nel sistema del mercato o situazioni di grave disavanzo per la finanza pubblica.
Negli Stati che adottano un indirizzo tendenzialmente liberista, l’attuazione di criteri di assoluta neutralitá non é né pensabile né, al contempo, realistica. II prelievo delle entrate e l’erogazione delle spese non sono mai “neutri”, ma producono inevitabili modificazioni nel comportamento economico dei privati.
Di conseguenza, l’attivitá economica del settore pubblico deve necessariamente svolgersi mediante scelte coordinate e programmate, in modo da rendere razionale la scelta dei fini pubblici e far sí che la loro realizzazione implichi il minor costo e il maggior beneficio per la collettivitá.
II bilancio, come puro e semplice prospetto contabile e finanziario, non é uno strumento sufficiente a razionalizzare le scelte pubbliche. Esso deve innestarsi m un piú ampio contesto di atti legislativi e politici affinché le entrate e le spese della finanza pubblica siano coerenti con il piano generale degli interventi dello Stato nell’economia. Questo risultato si ottiene mediante la program-mazione economico-finam.iaria (detta anche programmazione di bilancio).
2☺ LE FASI DELLA PROGRAMMAZIONE DI BILANCIO____________________
La programmazione di bilancio puó essere effettuata con vari metodi.
➢ II piú diffuso é quello introdotto fin dai primi anni Sessanta negli Stati Uniti e denominato
Planning, Programming, Budgeting System (PPBS)

Esso si svolge in tre fasi:
• il piano degli obiettivi da realizzare;
• il programma degli interventi da organizzare per il conseguimento degli obiettivi prefissati;
• il budget, ossia il piano finanziario e la determinazione degli stanziamenti da iscrivere in bilancio.
➢ L’individuazione degli obiettivi deve essere effettuata tenendo conto che in molti casi le finalitá dell’intervento pubblico sono fra loro incompatibili. Ad esempio, una politica antinflazionistica richiede misure restrittive che limitano la capacitá di spesa dei privati ed é quindi in contrasto con il fine di promuovere gli investimenti o l’occupazione.
Occorre quindi stabilire con chiarezza quali obiettivi si ritengono prioritari, in modo da evitare scelte che si contraddicono a vicenda.
➢ La scelta degli interventi ha lo scopo di individuare gli strumenti idonei al conseguimento di un dato obiettivo e scegliere, fra essi, quelli che risultano piú favorevoli. Ad esempio, l’obiettivo di incrementare l’occupazione si puó raggiungere mediante un incremento della spesa per lavori pubblici, mediante un sistema di sgravi fiscali a favore delle imprese che creano nuovi posti di lavoro, o mediante una combinazione di entrambi gli strumenti. In questa fase si ricorre a varie tecniche per quantificare i vantaggi e gli svantaggi delle varie alternative e individuare quella ottimale; i principali metodi sono l’analisi costi-benefici e l’analisi dei sistemi.
➢ La determinazione del budget é la fase in cui il programma di intervento economico si traduce in termini finanziari, con lo stanziamento delle somme necessarie alla sua realizzazione. Così il bilancio di previsione pluriennale e quello annuale diventano strumenti per conseguire razionalmente i fini prescelti. II primo proietta le previsioni di spesa e di entrata nel futuro, per tutto il periodo corrispondente al programma; il secondo definisce le somme da gestire anno per anno secondo gli indirizzi programmati e autorizza la Pubblica amministrazione a compiere le relative operazioni.
3☺ LA PROGRAMMAZIONE DEL FABBISOGNO E DEL RICORSO AL MERCATO__
Poiché la pressione tributaria non puó essere aumentata oltre certi limiti, il ricorso ai prestiti pubblici é inevitabile e, anche negli Stati a indirizzo neoliberista, non ha piú carattere straordinario, ma ricorrente.
Per evitare che ne derivino conseguenze gravemente negative per gli equilibri del mercato o che il deficit vada fuori controllo é indispensabile porre dei limiti alla possibilitá di espandere la spesa pubblica e di finanziarla con l’accensione di prestiti. II limite entro il quale é consentita la creazione di disavanzi viene determinato mediante la programmazione del fabbisogno e del ricorso al mercato.
Come giá si é osservato nell’analizzare i risultati differenziali di bilancio, il fabbisogno (o saldo netto da finanziare) indica in quale misura la spesa per i consumi e gli investimenti pubblici programmati (spese correnti e in conto capitale) non é coperta dalle entrate di bilancio (tributarie, extratributarie e patrimoniali) e deve essere finanziata mediante prestiti.
II ricorso al mercato, a sua volta, rappresenta l’entitá complessiva del disavanzo e, quindi, l’ammontare dei prestiti da contrarre sul mercato del risparmio. La cifra corrispondente al ricorso al mercato é piú elevata di quella corrispondente al fabbisogno perché, oltre alle spese correnti e in conto capitale, considera anche quelle per il rimborso dei prestiti pubblici precedentemente contratti e giunti a scadenza.
Sia il fabbisogno sia il ricorso al mercato non possono essere considerati puri e semplici risultati contabili, derivanti da un calcolo matematico fra entrate e spese giá determinate; al contrario, sono elementi da prevedere e programmare in via preliminare per adeguare a essi le previsioni di spesa, tenendo conto delle entrate che é possibile acquisire nel periodo considerato.
4☺ L’INDIVIDUAZIONE DEI CENTRI Dl RESPONSABILITA’________________
Un’importante funzione della programmazione di bilancio é quella di assicurare l’efficienza economica delle singole operazioni di spesa.
La realizzazione di questo obiettivo presuppone che sia adottato un sistema di programmazione dei risultati, costi e rendimenti, basato sull’individuazione dei centri di responsabilitá ai quali é affidata la gestione delle risorse finanziarie.
L’ammontare complessivo della spesa viene ripartito per funzioni e programmi, e frazionato in quote percentuali assegnate ai singoli uffici di livello dirigenziale competenti a emanare provvedimenti di spesa.
Ciascun dirigente, cosí, é responsabile di un budget, da gestire con criteri di produttivitá per la realizzazione degli interventi programmati.
Questa forma di programmazione presuppone un adeguamento delle strutture amministrative e dei procedimenti di gestione e richiede altresí una razionale aggregazione delle voci di spesa nel bilancio statale, che renda possibile una lettura per progetti e programmi.
5☺ IL CONSOLIDAMENTO DEI BILANCI DEL SETTORE PUBBLICO___________
Il bilancio dello Stato dá un quadro organico e completo delle entrate e delle spese statali, ma non esaurisce la realtá della finanza pubblica.
Alla realizzazione dei fini di pubblico interesse provvedono, infatti, oltre allo Stato, numerosi altri enti: anzitutto gli enti territoriali (Regioni, Province e Comuni) e inoltre i diversi enti ausiliari, come gli enti previdenziali, le Aziende sanitarie locali e altri enti che operano in campo nazionale (enti di ricerca) o a livello locale (Camere di commercio).
In molti casi, gli enti del settore pubblico dispongono di fonti di finanziamento proprie (tributi degli enti locali, contributi previdenziali ecc.). In gran parte, peró, essi traggono i necessari mezzi finanziari da trasferimenti a carico del bilando dello Stato: esiste dunque uno stretto collegamento fra la loro finanza e quella statale.
Essendo fornito di propria personalitá giuridica, autonoma e distinta rispetto a quella dello Stato, ogni ente pubblico ha un proprio bilancio, il quale non é soggetto all’approvazione del Parlamento, ma é approvato dagli organi deliberativi dell’ente stesso.
Se il principio della separazione dei bilanci corrisponde alla posizione di autonomia degli entí pubblici, é pur vero che esso ostacola l’attivitá di programmazione economico-finanziaria, la quale, per essere efficace, deve fare riferimento alla situazione complessiva dell’intero settore pubblico così da poterne determinare in modo organico gli indirizzi e la portata.
Lo strumento che fornisce un quadro unitario dell’attivitá finanziaria pubblica é il Conto consolidato delle pubbliche amministrazioni.
Il Conto consolidato é un quadro contabile che si forma fondendo i bilanci di tutti gli enti del settore pubblico, compreso quello statale, con l’eliminazione delle partite che si compensano in quanto costituiscono spese per un ente ed entrate per un altro (ad esempio, i trasferimenti dello Stato a favore degli enti locali).
Ai fini del consolidamento é necessario che i bilanci dei vari enti corrispondano agli stessi requisiti (unitá, universalitá, integritá ecc.) e abbiano gli stessi caratteri in modo da poter aggregare i rispettivi dati secondo criteri uniformi.
In Italia il Conto consolidato delle pubbliche amministrazioni é redatto dalla Ragioneria generale dello Stato.
L’Istat, inoltre, provvede a elaborare un Conto economico consolidato delle pubbliche amministrazioni, ai fíni delle statistiche sull’economia nazionale.
6☺ IL COORDINAMENTO FRA I CONTI PUBBLICI E I CONTI DELL’ECONOMIA NAZIONALE
Ai fini di una razionale attivitá di programmazione il sistema dei conti del settore pubblico deve essere opportunamente coordinato con quello dei conti relativi all’economia nazionale.
Questi sono redatti secondo il sistema uniforme adottato dalla Comunitá europea e descrivono le strutture e l’evoluzione del sistema produttivo del Paese.
II piú importante é il Conto economico delle risorse e degli impieghi, il quale riguarda tutta la ricchezza effettivamente prodotta o importata nell’intera nazione nel corso di un anno, e gli impieghi che di questa ricchezza si fanno.
Questo documento offre, una sintesi espressiva dell’andamento dei fenomeni economici della nazione.
Esso viene elaborato ufficialmente, sulla base dei calcoli che compie annualmente l’INSTAT, e apre la Relazione generale sulla situazione economica del Paese che il Ministro dell’Economia e delle Finanze ha l’obbligo di presentare al Parlamento entro il 31 marzo di ogni anno.
Il conto economico nazionale, come ogni prospetto contabile, ha una parte attiva, costituita dalle risorse, e una parte passiva, costituita dagli impieghi.
Le sue voci, molto numerose, si possono ridurre alle seguenti grandi poste.
RISORSE
Costituiscono le risorse:
➢ Il prodotto interno lordo, ossia il complesso di tutti i beni e servizi prodotti all’interno della nazione:
➢ Le importazioni di beni e servizi.
IMPIEGHI
Fanno parte degli impieghi:
➢ consumi, distinti in consumi delle famiglie e consumi collettivi, distinti a loro volta in consumi delle istituzioni sociali private e consumi delle Amministrazioni pubbliche.
➢ gli investimenti lordi, ossia ricchezza destinata alla produzione di nuova ricchezza;
➢ le esportazioni di beni e servizí.
L’inserimento dei dati relativi all’attivitá della Pubblica amministrazione comporta qualche problema di valutazione, per il fatto che i beni e i servizi pubblici non sono destinabili alla vendita.
II criterio generalmente adottato consiste nel valutare le prestazioni della Pubblica amministrazione “al costo
dei fattori”, cioé sulla base del loro costo di produzione. Tale criterio differisce da quello utilizzato per i beni e servizi privati, i quali sono valutati secondo il loro prezzo di mercato.
CAPITOLO 3: IL BILANCIO ITALIANO E ALTRI DOCUMENTI DI POLITICA EC-FIN.
1☺ IL BILANCIO DELLO STATO PRINCIPI COSTITUZIONALI______________
Come stabilisce l’art. 81 co. 1 Cost., «le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo».
Sono affermati, in questa disposizione, il principio del controllo politico-finanziario del Parlamento nei confronti del Governo e il principio dell’annualitá del bilancio
Ogni anno, pertanto, il Governo deve presentare al Parlamento:
➢ il rendiconto generale dell’esercizio finanziario scaduto il 31 dicembre precedente;
➢ il bilancio di previsione annuale, che contiene le previsioni di entrata e di spesa per l’anno finanziario che inizierá il 1° gennaio successivo;
➢ il bilancio di previsione pluriennale, che ogni anno viene aggiomato per scorrimento.
L’art. 81 co. 2 Cost. dispone che con “la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese”. Ciò vuol dire che il bilancio non ha contenuto innovativo, ma contiene soltanto previsioni a legislazíone vigente, limitandosi a tradurre in termini finanziari operazioni di entrata o di spesa che hanno il loro fondamento in una legge preesistente.
La ragione del divieto é di impedire che, attraverso una semplice modificazione delle poste contabili del bilancio, si allarghino i campi di intervento della spesa pubblica e le forme del prelievo fiscale senza un’adeguata e specifica discussione.
L’approvazione del bilancio, pur avendo forma di legge, non ha la funzione di creare nuove norme giuri-diche: sia, cioé, una legge soltanto in senso formale, e abbia sostanzialmente la natura di un atto amministrativo di autorizzazione o di un atto di indirizzo politico.
La legge di bilancio, pur se non puó modificare la legislazione vigente, ha effetti sostanziali particolarmente importanti:
➢ rende operative le norme che possono dare luogo a un’entrata o a una spesa.
Infatti il Governo puó accertare e riscuotere le entrate, e impegnare e pagare le spese, solo se sono previste e approvate in bilancio; pertanto, senza la legge di bilancio le norme che disciplinano l’attivitá amministrativa dello Stato non potrebbero ricevere esecuzione;
➢ condiziona la validitá di tutta l’attivitá della Pubblica amministrazione:
qualunque atto amministrativo, sia esso a contenuto generale sia a contenuto specifico, non é legittimo se si pone in contrasto con la legge del bilancio.
L’art. 81 co. 3 Cost. fissa i limiti entro i quali puó essere consentito il ricorso all’esercizio provvisorio qualora il bilancio di previsione non sia approvato dal Parlamento in tempo per l’inizio del nuovo anno finanziario.
Per evitare l’arresto della vita amministrativa dello Stato, il Parlamento puó condedere al Governo l’autorizzazione ad applicare provvisoriamente il bilancio in attesa dell’approvazione e, quindi, a riscuotere le entrate e pagare le spese sulla base delle cifre del progetto di bilancio.
L’esercizio provvisorio deve essere autorizzato con apposita legge.
Non puó essere concesso per un periodo superiore a quattro mesi, e perció puó protrarsi al massimo fino al 30 aprile. Il potere di spesa del Govemo é limitato a tanti dodicesimi della somma prevista da ciascun capitolo quanti sono i mesi della durata dell’esercizio provvisorio, sia riguardo all’impegno sia al pagamento.
L’art. 81 co. 4 Cost. infine, stabilisce che dopo l’approvazione del bilancio, ogni altra legge che importi nuove e maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte. Questa disposizione tende a salvaguardare il rapporto fra entrate e spese previsto in bilancio e limita il potere del legislatore di espandere ulteriormente la spesa pubblica.
2☺ FORMAZIONE E APPROVAZIONE DEL BILANCIO_____________________
La redazione tecnica dei bilanci é compito della Ragioneria generale dello Stato sulla base dei dati forniti dagli Uffici centrali del bilancio dei vari Ministeri.
Le somme da stanziare vengono determinate in base alle concrete esigenze di ogni Amministrazione. Pertanto i singoli ministri, nel proporre il rispettivo stato di previsione, devono indicare gli obiettivi, i programmi e il livello di servizi e di interventi che intendono realizzare nell’ambito del proprio ministero.
II bilancio annuale di previsione é redatto sia con il criterio di competenza sia con quello di cassa e comprende:
➢ un unico stato di previsione dell’entrata,
➢ distinti stati di previsione della spesa per ciascun Ministero e per la Presidenza del consiglio, con allegati i bilanci delle aziende autonome;
➢ il quadro generale riassuntivo che espone i dati essenziali delle entrate e delle spese e i risultati differenziali.
I singoli stati di previsione sono accompagnati da una relazione illustrativa, che indica i criteri adottati, e da un allegato tecnico, che espone i contenuti di ciascuna unitá previsionale.
Lo stato di previsione dell’entrata e gli stati di previsione della spesa, con gli allegati bilanci delle Amministrazioni autonome e con il quadro generale riassuntivo, formano oggetto di un unico disegno di legge, che viene predisposto dal ministro dell’Economia e delle Finanze.
Dopo la deliberazione del Consiglio dei ministri, che esprime collegialmente la volontá del Governo, il disegno di legge del bilancio è presentato alle Camere entro il 30 settembre; la presentazione é autorizzata dal Capo dello Stato, come é richiesto per tutti i disegni di legge governativi.
In Parlamento il bilancio segue il procedimento legislativo ordinario. L’esame viene dapprima compiuto, in ciascuna Camera, da un’apposita commissione permanente (Commissione bilancio) che prepara cosi alla discussione in assemblea. Alla discussione segue il voto, che ha luogo per unitá previsionali; ne deriva il carattere vincolante di ciascuna unitá con il conseguente divieto di effettuare variazioni compensative delle rispettive somme nella esecuzione del bilancio.
La votazione é separata per la previsione di competenza e per quella di cassa.
All’approvazione segue la promulgazione da parte del Capo dello Stato e la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.
3☺ GLI ALTRI DOCUMENTI Dl POLITICA ECONOMICO-FINANZIARIA________
Ai fini di un’organica manovra economico-finanziaria é necessario che le previsioni di bilancio siano impostate in base a un progetto unitario, che stabilisca in modo organico:
➢ gli obiettivi da perseguire e gli interventi idonei a realizzarli;
➢ le modifiche della legislazione vigente necessarie per l’attuazione degli interventi programmati;
➢ la definitiva determinazione degli stanziamenti nel bilancio annuale e in quello pluriennale.
L’impostazione delle previsioni di entrata e di spesa del bilancio dello Stato Italiano é ispirata al metodo della programmazione economico-finanziaria.
Gli strumenti di programmazione finanziaria che si accompagnano al bilancio annuale di previsione sono:
➢ il documento di programmazione economico-finanziaria
➢ il bilancio pluriennale a legislazione vigente
➢ il bilancio pluriennale programmatico
➢ la relazione previsionale e programmatica
➢ la legge finanziaria
➢ i disegni di legge collegati con la manovra di finanza pubblica
• II documento di programmazione economico-finanziaria costituisce la base su cui si fonda la manovra di bilancio. Deve essere presentato al Parlamento entro il 30 giugno dal ministro dell’Economia e delle Finanze, e fa riferimento a tutto il periodo corrispondente a quello compreso nel bilando pluriennale (attualmente, tre anni).
Esso stabilisce, per ciascuno degli anni considerati:
» gli obiettivi di politica economica e gli obiettivi di bilancio
» l’articolazione degli interventi necessari ad attuare i suddetti obiettivi, con la
valutazione degli effetti economici e finanziari attribuiti a ciascun tipo di obiettivo;
» i criteri e i parametri per la formazione del bilancio annuale e pluriennale.
• Il bilancio di previsione pluriennale é elaborato in coerenza con gli obiettivi indicati nel documento di programmazione. É redatto soltanto in termini di competenza e si riferisce a un periodo non inferiore a tre anni.
• Esso espone separatamente:
» l’andamento delle entrate e delle spese previste in base alla legislazione vigente
(bilancio pluriennale a legislazione vigente);
» la previsione dell’andamento delle entrate e delle spese tenendo conto degli effetti degli interventi programmati (bilancio pluriennale programmatico).
II bilancio pluriennale a legislazione vigente e il bilancio programmatico sono presentati al Parlamento entro il 30 settembre con lo stesso disegno di legge del bilancio annuale. Il bilancio pluriennale, nella versione a legislazione vigente e m quella programmatica, é approvato con la stessa legge che approva il bilancio annuale. L’approvazione non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate né a eseguire le spese in esso contemplate.
A differenza di quello annuale, dunque, non é un atto vincolante sul piano giuridico, ma un documento che impegna il Governo, solo sul piano politico, a una corretta osservanza dei programmi in esso fissati
• La relazione previsionale e programmatica é presentata anch’essa al Parlamento entro il 30 settembre dal ministro dell’Economia e delle Finanze. Indica le prospettive e le linee d’azione che il Governo intende seguire in tutti i settori economici e formula le valutazioni preventive sul presumibile andamento che avrá l’economia, sia nel settore pubblico sia in quello privato. Puó contenere anche integrazioni o modifiche degli obiettivi indicati nel documento di programmazione.
• La legge fínanziaria é lo strumento legislativo che permette di adeguare il bilancio agli obiettivi programmati.
Sulla base dei criteri stabiliti dal documento di programmazione, essa fissa i parametri essenziali per la realizzazione della manovra di finanza pubblica, con riferimento a tutto il periodo considerato nel bilancio pluriennale.
Per ciascuno degli anni in esso compresi (attualmente tre) stabilisce:
• il livello massimo del saldo netto da finanziare e quello del ricorso al mercato; viene assicurata cosi la compatibilitá fra gli obiettivi da realizzare e la quantitá massima di risorse che puó essere assorbita dalla finanza pubblica;
• le quote di spese pluriennali o permanenti da imputare a ciascuno degli anni considerati; in tal modo le previsioni di spesa a medio e lungo termine vengono raccordate con le risorse disponibili in ciascun anno finanziario;
• altre modifiche alle leggi vigenti, secondo gli obiettivi della manovra. Le modificazioni apportate alle leggi vigenti riguardano principalmente:
o a variazione di aliquote, detrazioni o scaglioni delle imposte vigenti;
o l’importo dei fondi speciali da iscrivere m bilancio;
o il livello massimo dell’importo da destinare al rinnovo dei contratti del pubblico impiego;
o gli stanziamenti di spesa per il rifinanziamento di norme in vigore;
o regolazioni di carattere quantitativo
o norme che comportano aumenti di entrata o diminuzione di spesa;
o norme che comportano aumenti di spesa o riduzioni di entrata, a condizione che siano finanziate direttamente al sostegno o al rilancio dell’economia.
La legge finanziaria non puó contenere norme di delega al Governo né disposizioni di carattere organizzativo.
II disegno di legge finanziaria deve essere presentato al Parlamento dal ministro dell’Economia e delle Finanze, entro il 30 settembre di ogni anno.
II Parlamento non puó procedere all’approvazione del bilancio se non dopo aver approvato la legge finanziaria. Infatti, per assumere valore definitivo, le previsioni di entrata e di spesa contenute nel disegno di legge del bilancio devono essere integrate o modificate con apposite variazioni per adeguare gli stanziamenti alle disposizioni della legge finanziaria e delle leggi collegate che siano giá state approvate dal Parlamento.
• I disegni di legge collegati alla manovra finanziaria hanno la funzione di trasformare in norme di legge i vari punti del programma del Governo che richiedono una regolamentazione separata e analitica. In caso di urgenza gli interventi inerenti alla manovra possono essere adottati mediante decreti legge e presentati al Parlamento per la conversione.
La presentazione dei disegni di legge relativi alla manovra di finanza pubblica avviene entro il termine del 15 novembre, in collegamento con la legge finanziaria. Un eventuale ritardo della loro approvazione non impedisce l’approvazione della legge finanziaria e del bilancio.
4☺ LE VARIAZIONI E L’ASSESTAMENTO DEL BILANCIO__________________
Gli organi della Pubblica amministrazione, nell’adottare i provvedimenti di spesa di loro competenza, sono vincolali a mantenersi entro i limiti delle somme stanziate in bilancio per ciascuna unita previsionale.
Per consentire un minimo di elasticitá alla gestione nel caso che gli stanziamenti previsti si rivelino insufficienti, o che si debbano affrontare operazioni non previste, sono istituiti nello stesso bilancio degli accantonamenti di fondi che assicurano in via preventiva la copertura di determinati tipi di spese.
I principali fondi sono:
• il fondo di riserva per le spese obbligatorie e d’ordine, che ha lo scopo di aumentare, se necessario, gli stanziamenti per determinate spese di natura inderogabile (stipendi, pensioni, interessi dei prestiti ecc.) e per gli oneri connessi con l’accertamento e la riscossione delle entrate;
• il fondo di riserva per le spese impreviste, che serve a fronteggiare oneri di carattere imprevedibile, cui occorre prowedere necessariamente e tempestivamente e che non impegnano il bilancio in futuro con carattere di continuitá;
• i fondi speciali, destinati a far fronte alle spese derivanti da progetti di legge che si prevede possano essere approvati nel corso degli esercizi compresi nel bilancio pluriennale. Sono iscritti nello stato di previsione della spesa del Ministero dell’Economia e delle Finanze e il loro importo é indicato ogni anno dalla legge finanziaria;
• il fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa.
Nuove e maggiori spese, alle quali non si possa provvedere con i fondi di bilancio, debbono essere autorizzate per legge e inserite nel bilancio con apposito provvedimento di variazione.
Per adeguare le previsioni alla reale situazione finanziaria, la citata la legge prevede che, entro il 30 giugno, il ministro dell’Economia e delle Finanze presenti un disegno di legge al fine dell’assestamento degli stanziamenti del bilancio.
In tal modo vengono sottoposte all’approvazione del Parlamento tutte le variazioni di bilancio che si rendono necessarie in relazione alle nuove esigenze emerse nel primo semestre e tenendo conto anche della consistenza dei residui attivi e passivi accertati nel rendiconto dell’esercizio precedente.
Dopo l’assestamento del bilancio il Governo puó proporre al Parlamento ulteriori variazioni, con riferimento sia alle previsioni di competenza, sia alle previsioni di cassa; la presentazione dei relativi progetti di legge deve avvenire entro il 31 ottobre, in modo che l’approvazione possa avere luogo prima della chiusura dell’esercizio.
5☺ ESECUZIONE DEL BILANCIO E CONTROLLI_________________________
Approvato il bilancio di previsione, la sua esecuzione é compito del Governo.
Le risorse stanziate per ciascuna unitá previsionale vengono assegnate dai ministri ai titolari dei centri di responsabilitá e questi, a loro volta, stabiliscono i limiti entro i quali i funzionari dirigenti dei vari uffici possono effettuare impegni di spesa.
L’attivitá amministrativa che si svolge in esecuzione del bilancio é soggetta a controlli interni e a controlli esterni.
I controlli interni sono esercitati:
➢ dagli Uffici centrali del bilancio, che esaminano gli atti sotto il profilo della regolaritá e legalitá;
➢ dal Servizio interno di controllo, che verifica la corretta ed economica gestione delle risorse, anche in base alla valutazione dei costi e dei rendimenti.
II controllo esterno é esercitato dalla Corte dei conti e ha lo scopo di verificare se l’attivitá della Pubblica amministrazione si svolge nel rispetto delle norme di legge (controllo di legittimitá) e in osservanza dei principi costituzionali di imparzialitá e buon andamento.
II controllo esercitato dalla Corte dei conti é di due specie:
» controllo preventivo, che consiste nella registrazione dei decreti conformi alla legge e nel rifiuto di registrazione di quelli illegittimi;
» controllo successivo, che si compie principalmente mediante l’esame del rendiconto generale.
IL CONTROLLO PREVENTIVO
II controllo preventivo della Corte dei conti ha per oggetto determinate categorie di atti amministrativi indicate dalla legge; si svolge prima che l’atto abbia esplicato i suoi effetti.
L’atto é esaminato dall’ufficio di controllo della Corte dei conti, che ne verifíca la conformitá alle leggi e ai regolamenti e, prima di tutto, alla legge di approvazione del bilancio, per accertare che le spese non superino gli stanziamenti.
Se il consigliere riconosce l’atto legittimo vi appone un visto e ne ordina la registrazione: l’atto, in tal modo, acquista efficacia. In caso contrario puó chiedere chiarimenti al ministro e, se questi non sono soddisfacenti, rimette l’esame dell’atto alla sezione di controllo, che potrá, a sua volta, accordare o rifiutare il visto e la registrazione.
Gli atti trasmessi alla Corte per il controllo diventano in ogni caso esecutivi qualora siano trascorsi 60 giomi senza che sia intervenuta una pronuncia della sezione di controllo (silenzio-assenso).
Se la sezione di controllo rifiuta la registrazione il ministro puó sottoporre la questione al Consiglio dei ministri, il quale, qualora deliberi che l’atto debba avere corso, ne puó ordinare la registrazione alla Corte dei conti.
La Corte delibera sull’atto, questa volta, a sezioni unite e, qualora nuovamente lo riconosca illegittimo, procederá alla registrazione con riserva, sotto la responsabilitá del Governo.
L’atto diventa esecutivo se le Sezioni unite non si pronunciano entro 30 giorni dalla ricezione dell’atto.
Ogni 15 giorni la Corte dei conti trasmette al Parlamento l’elenco dei decreti registrati con riserva, affinché esso valuti il comportamento del Governo e ne tragga le eventuali conseguenze di ordine politico.
Nessuna influenza puó avere invece il giudizio del Parlamento sul provvedimento amministrativo registrato con riserva che é oramai esecutivo. Vi sono peraltro dei casi in cui la registrazione con riserva non é ammessa e il rifiuto della Corte di registrare l’atto é assoluto, assumendo il carattere di controllo repressivo: il provvedimento é senz’altro annullato.
Questo accade quando si tratta di provvedimenti che:
➢ violano la legge del bilancio (come ordini di pagamenti per somme eccedenti quelle stanziate nel bilancio);
➢ dispongono nomine o promozioni di impiegati statali oltre i limiti fissati dalla legge;
➢ mettono a disposizione di funzionari delegati al pagamento di spese somme che eccedono i limiti di legge.
IL RENDICONTO GENERALE DELLO STATO E IL CONTROLLO SUCCESSIVO
II controllo successivo é anch’esso un controllo di legittimitá ed é attuato dalla Corte dei conti sul Rendiconto generale dello Stato, presentato dal Governo al termine dell’esercizio.
II Rendiconto comprende due documenti:
➢ il conto del bilancio, cioé il consuntivo relativo alla gestione effettuata nell’anno,
➢ il conto generale del patrimonio, che espone la situazione patrimoniale dello Stato al 31 dicembre.
É formato in base ai dati forniti dagli Uffici centrali del bilancio e coordinati dalla Ragioneha generale, che lo sottopone entro il 31 maggio alla Corte dei conti.
La Corte ne verifica la conformitá alla legge del bilancio e, riconosciutane la regolaritá, delibera, a sezioni unite, la parificazione del Rendiconto.
II Rendiconto generale, accompagnato da una relazione della Corte, viene quindi restituito al ministro dell’Economia e delle Finanze che, entro il 30 giugno, lo presenta alle Camere mediante apposito disegno di legge.
In tal modo, al controllo giuridico-amministrativo esercitato dalla Corte dei conti si aggiunge il controllo del Parlamento, che valuterá in che modo sia stato realizzato il programma politico del Governo.
II rendiconto viene approvato dal Parlamento nelle stesse forme seguite per il bilancio di previsione.
Altro controllo é svolto dalla Corte dei conti mentre l’esercizio finanziario é ancora in corso e ha per oggetto la gestione del bilancio e del patrimonio di tutte le Amministrazioni pubbliche; ha anch’esso carattere successivo in quanto si esplica dopo che gli atti amministrativi hanno ricevuto esecuzione.
Tale controllo, a differenza di quello sul rendiconto dello Stato, ha lo scopo di verificare, oltre alla legittimitá, anche l’efficienza dell’azione amministrativa e il conseguimento degli obiettivi programmati.
6☺ LA GESTIONE Dl CASSA - IL SERVIZIO Dl TESORERIA_________________
II Tesoro é quel ramo dell’amministrazione statale che sovrintende alla gestione del pubblico denaro e provvede all’esecuzione del bilancio per quanto riguarda le previsioni di cassa.
II servizio di cassa in Italia é gestito dalla Banca d’Italia e si articola in una tesoreria centrale, con sede in Roma, e nelle sezioni di tesoreria provinciale, con sede presso le filiali della Banca d’Italia nei capoluoghi di provincia. Vi sovrintende il dipartimento del Tesoro, presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Spetta anzitutto alla Tesoreria di provvedere agli incassi e ai pagamentí dipendenti dalla gestione del bilancio.
Tuttavia, per poter assicurare il regolare servizio di cassa dello Stato, e quindi essere sempre in grado di effettuare nei momenti dovuti e nelle localitá stabilite i pagamenti richiesti, la Tesoreria deve compiere numerose altre operazioni, che non sono previste dal bilancio.
II servizio comprende, due distinte gestioni:
➢ la gestione del bilancio e la gestione di tesoreria extrabilancio.
➢ La gestione del bilancio include tutte le operazioni di riscossioni e pagamenti in esecuzione del bilancio di previsione.
➢ La gestione di tesoreria extrabilancio include principalmente operazioni di credito per far fronte a eventuali deficienze di cassa: da ció ha origine la formazione del debito fluttuante.

Tali operazioni sono principalmente:
➢ la gestione dei Buoni del tesoro (ordinari), che é la parte piú importante del debito fluttuante. Mediante detti titoli il Tesoro attinge alle disponibilitá provvisorie di cassa di privati e di istituti di credito, rilasciando ai creditori delle promesse di pagamento a breve scadenza (tre, sei o dodici mesi), dette, appunto, “buoni”.
➢ L’emissione di biglietti di Stato e di monete metalliche. Accanto al biglietto di banca, con potere liberatorio illimitato, possono esservi in circolazione biglietti di Stato, con funzione di moneta sussidiaria, cioé destinata a essere impiegata nei piccoli pagamenti: anche questi biglietti costituiscono titoli del debito fluttuante (peró infruttiferi).
➢ l’accensione di prestiti a breve termine con la Cassa Depositi e prestiti, con l’INPDAP e con istituti finanziari.
Il Trattato di Maastricht vieta alle Banche centrali la concessione di scoperti di conto o altre facilitazioni creditizie alle Amministrazioni pubbliche.
É importante notare che, quando il bilancio presenta costantemente gravi deficit, le operazioni di tesoreria perdono la loro funzione istituzionale di fronteggiare momentanee esigenze di cassa, per diventare vere e proprie fonti di entrata destinate a coprire il disavanzo di bilancio.
IL CONTO DEL TESORO E LE RELAZIONI Dl CASSA
I risultati della gestione di tesoreria, quali emergono dalla relativa contabilitá, vengono mensilmente esposti e pubblicati in un documento che prende il nome di conto del Tesoro.
Esso consta di una serie di prospetti, i principali dei quali hanno per oggetto:
➢ il movimento generale di cassa, il quale é la sintesi del movimento di denaro, indicando gli incassi e i pagamenti verificatisi nel mese considerato, sia in conto bilancio sia per cause extrabilancio
➢ la situazione del Tesoro, che riassume i crediti e i debiti e indica il fondo di cassa disponibile
➢ la situazione dei debiti e crediti di tesoreria
➢ gli incassi per entrate di bilancio, confrontati con quelli del precedente anno finanziario;
➢ i pagamenti per spese di bilancio, ripartiti per Ministeri.
La situazione di cassa é sottoposta al controllo del Parlamento. A tal fine il ministro dell’Economia e delle Finanze ha l’obbligo di presentare, entro il mese di febbraio, una Relazione annuale sul fabbisogno di cassa del settore statale e, entro i mesi di maggio, agosto e novembre, una Relazione trimestrale sui risultati della gestione di cassa del bilancio statale.
7☺ ORDINAMENTO FINANZIARIO E CONTABILE DEGLI ENTI LOCALI________
L’ordinamento finanziario e contabile degli enti locali é regolato nel testo unico 18 agosto 2000, n. 267.
Tali norme hanno lo scopo di assicurare che i procedimenti di gestione finanziaria e i bilanci degli enti locali corrispondano a principi e criteri uniformi, anche ai fini della formazione del bilancio consolidato del settore pubblico; rimane ferma, tuttavia, l’autonomia dei singoli enti, ciascuno dei quali, nel rispetto dei principi stabiliti dal decreto, provvede a disciplinare con apposito regolamento le modalitá organizzative del proprio sistema di contabilitá, secondo le esigenze locali.
I bilanci degli enti locali sono redatti in termini di competenza e devono corrispondere ai principi di unità, annualità, universalitá, integritá, veridicitá, pubblicitá e pareggio finanziario.
Ai fini del pareggio finanziario, é ammesso il ricorso all’indebitamento solo per finanziare le spese di investimento, invece le spese correntí, comprese le quote di ammortamento dei mutui e dei prestiti obbligazionari, devono essere mantenute nei limiti delle entrate correnti (tributarie, extratributarie, e derivanti da contributi e trasferimenti correnti) e non possono essere finanziate in altri modi.
Il criterio di classificazione delle entrate e delle spese, corrisponde alla funzione del bilancio come strumento di programmazione.
Le entrate sono classificate, nell’ordine, in:
➢ titoli, secondo fonte di provenienza (entrate tributarie, extratributarie, per contributi e trasferimenti)
➢ categorie, secondo la tipologia (le entrate tributarie si distinguono in categorie a seconda che si tratti di tasse, imposte, tributi speciali);
➢ risorse, secondo lo specifico oggetto (imposta comunale sugli immobili, tassa per la rimozione dei rifiuti solidi urbani ecc.).
Le spese sono ordinate in:
➢ titoli, secondo i principali aggregati economici (spese correnti, in conto capitale, per accensione di prestiti, per servizi conto terzi);
➢ funzioni, secondo le funzioni degli enti (amministrazione generale, istruzione, cultura, trasporti e comunicazioni ecc.);
➢ servizi, secondo gli uffici che gestiscono un complesso di attivitá (segreteria comunale, centro elettronico, scuola elementare ecc.);
➢ interventi, secondo la natura economica dei fattori produttivi impiegati in ciascun servizio.
In un apposito quadro di sintesi del bilancio le spese sono aggregate anche per programmi.
Al bilancio annuale di previsione sono allegati la relazione previsionale e programmatica e il bilancio pluriennale.
La procedura di approvazione per di bilancio pluriennale e la relazione previsionale programmatica sono predisposti dall’organo esecutivo dell’ente locale (Giunta) e da questo presentati all’organo deliberativo (Consiglio) che lo approva entro il 31 dicembre.
II bilancio deve essere approvato entro il 31 dicembre. In mancanza, é consentita esclusivamente una gestione provvisoria, sulla base degli stanziamenti di spesa dell’ultimo bilancio approvato limitata alle sole operazioni necessarie per evitare che siano arrecati danni patrimoniali certi e gravi all’ente.

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Esempio



  



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